2014年2月，國務院以行政法規形式出臺了《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。《暫行辦法》共13章70條，初步形成了“8+1”的社會救助體系，即包括基本生活問題的最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助，專門問題的醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助，突發問題的臨時救助等八項社會救助制度，以及解決個性化突出問題的社會力量參與體系。高華俊認為，這反映了當時對社會救助的普遍認知，也是各方妥協的結果。
2019年，民政部委托研究機構對《暫行辦法》的實施情況進行評估。財新獲得的評估結果顯示，社會救助面臨對象人數下降，救助標準偏低；救助項目不夠平衡，部門協調仍待加強；社會救助服務發展緩慢，城鄉差距較為明顯；基層工作隊伍薄弱，救助經辦能力欠缺；救助監督不合理，容錯糾錯機制不健全等問題，一些地區財政投入逐漸萎縮。對此，評估組建議 推動社會救助體系轉型，加快相關立法，強化法治保障。
提標擴面之爭
多位業內人士表示，救助人群、救助水平和救助質量這三個維度都面臨調整。
十三屆全國人大社會建設委員會副主任委員、民政部原副部長宮蒲光認為，中國社會救助支出長期處于低位運行狀態，其增長率遠低于同期財政支出增長率。社會救助覆蓋面、社會救助水平均偏低，救助內容也有待拓展。此外，社會救助內容方面應在滿足基本物質生活需求外，還要滿足救助對象精神需求和人格平等的尊嚴需求。
在一些發展較快的地區，以往僅定位于濟貧的社會救助或難以滿足高質量發展需要。高華俊執行院長回憶說，三四年前他參與深圳社會救助研究課題時發現，當地低保對象僅千余人，特困戶僅十余人，經過一段時間的提標擴面和政策調整，目前低保戶擴大到3000余人，特困戶上百人，但相比深圳的人口規模以及全國其他大城市的情況，仍然沒有打破可能面臨的“無人可救”局 面。
現行的低保制度存在各地標準差異大、缺乏增長機制等問題。多位學者表示，現行低保標準由地方制定，造成不同地區、城鄉之間差異較大；低保標準的調整機制也不完善，各地對于低保標準的調整并沒有統一的規定和方法，一些地區將低保標準與平均工資、最低工資或人均消費支出等因素掛鉤，但在實踐中，更多的地方則是比照同等經濟發展水平地區的低保標準進行調整。
2020年，中辦、國辦印發《關于改革完善社會救助制度的意見》（下稱《意見》），提出用兩年左右時間，健全分層分類、城鄉統籌的中國特色社會救助體系。然而，對于如何分層分類，各方有不同建議。
求解民政牽頭難
社會救助工作涉及民政、醫療、教育、住房等多部門。這種分割體制直接造成了政策、資源、信息分割，不同救助項目之間的協調聯動不夠。《暫行辦 法》只依照“分工負責”的原則規定各部門事權責任，并未明確規范其相互間議事協調的具體法律責任以及相應的實施程序。
北京市西城區一名社會救助工作人員告訴財新，在基層實踐中，各委辦局都能完成自己職責范圍內的救助，但對于特殊救助個案，大多期待民政兜底。“民政又是弱勢部門，若非地方領導調度和相關部門協同參與，很難推動綜合施策。”
對于民政牽頭難的問題，多位專家建議立法應明確民政部門擔負社會救助政策體系統籌之責的管理體制，實行統籌規劃、協同推進、分別問責；如果條件確實不具備，立法也至少要解決民政部門在社會救助體系建設中“統籌”作用的落地問題。
另一種解決民政“小馬拉大車”的路徑，則是單項推進立法。一些學者提出，應將基本生活救助與其他救助剝離出來單獨立法，這是相較于前兩次綜合立法嘗試的不同路徑。財新注意到，征求意見稿保留了“可以單項實施，也可以多項綜合實施”的規定。
經費如何分擔
2021年民政事業發展統計公報顯示，全年全國用于城鄉低保、特困人員供養和臨時救助的資金總額超過2000億元，其中財政資金為社會救助資金的主要來源。實踐操作中，中央與地方對于社會救助的財政責任分擔并沒有明確規定。
各地財政收支差異導致了央地資金分配的差異。在西部地區，社會救助資金過度依賴中央財政的問題比較普遍，如陜西省出臺地方政策規定，市縣兩級財政按照上年度可用財力的3%和2%預算安排社會救助資金，但在實際運行中，陜西多數縣的社會救助資金主要來源于中央和省級財政轉移支付，其中低保資金中央轉移支付比例高達95%，市縣兩級基本沒有資金安排。
中國人民大學教授、中國社會保障學會救助分會副會長楊立雄則認為，應明確中央政府的主體責任和地方政府的輔助責任。他建議，目前，低保和特困供養兩項支出，中央實際上已承擔了80%以上的責任，但是這種責任并未以法律形式固定下來，也未用明確的計算公式劃分央地支出責任，未來應在相關法律中對央地支出責任給予明確，并建立央地分責的計算公式。
臨時救助考驗
2020年發布的《意見》指出，強化急難社會救助功能，依據困難情況制定臨時救助標準，分類分檔予以救助；逐步取消戶籍地、居住地申請限制，探索由急難發生地實施臨時救助；暢通急難社會救助申請和急難情況及時報告、主動發現渠道，建立健全快速響應、個案會商“救急難”工作機制；推動在鄉鎮（街道）建立臨時救助備用金制度。
但在實踐中，臨時救助認定困難、經辦服務能力不足、主動發現機制欠缺、受助對象人戶分離等問題困擾著一線工作人員。
2020年，南京大學教授、中國社會保障學會救助分會會長林閩鋼就社會救助經辦機構管理問題向全國人大社會建設委員會提出建議。他建議，社會救助經辦機構應采取政府直管模式，形成覆蓋全國的分層設置、垂直管理的組織系統，設立中央、省、市、縣四級機構，在鄉、鎮和城鎮中的社區設立相關服務網點，建立一支專業化的社會救助職業隊伍，以專業經辦制取代代辦制。
社會救助應建立救助對象動態跟蹤機制和主動發現機制。具體而言，應建立城市貧困動態跟蹤系統，采集并跟蹤城鄉貧困人員的各種信息，尤其是重度殘疾人員、患重特大疾病人員以及發生重大事故人員的信息，爭取在貧困發生之前提前干預；另外，可利用現 代通信方式和手段，建立一個包括社會愛心人士和志愿者以及民政、社保、衛健、教育、殘聯、婦聯等有救助項目的部門經辦人在內的網絡，隨時掌握潛在救助對象的線索，減少應保未保現象發生。此外，對因疫情影響而失業的困難群體，應提高失業保險的參保覆蓋面。
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統籌：高華俊
責編：李靜 張棟
編輯：戴正
文章節選自：財新網 社會救助立法挑戰
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