所以太仆寺和養馬監只能設在，河東或者東京附近地區。但從《宋史》中就能看出官府養馬的情況“耗費巨甚，馬未嘗茲息”。而且這些地區的馬非常不適應寒冷“未嘗至邊境，乃凍死者十之八九矣。”
連年花費巨大的財力養馬，但其成活率卻不高。就算能夠活下來，因為嬌生慣養，也無法跟隨士兵作戰，否則就是自掘墳墓。沒有戰馬，朝廷的軍事力量自然會縮水。這會使得宋朝岌岌可危，所以這就要求統治者必須轉換養馬思路，革除弊病。
2、內因民田奪地無法發展
宋朝重文輕武的政策，使得士大夫階層的地位迅速提升。這樣一來，容易致使其愈發膨脹。許多文人與皇室相互勾結，大量侵吞田地。《宋史》記載，“仁宗元年，牧場自京都以至各地，均有臣工派使臣撿勢水草，良者便標地圈占，共計八萬五千四百余頃”。
可以見得，除卻外族侵占的世代牧場之外而其他可以養馬的地區也被自己的親戚或者臣子所占。這些草地，他們大多為私人放牧之所，這致使農民百姓的可耕種土地愈發減少。
包拯曾上奏書“臣聞江、云二州設太仆寺，占良田數千頃，怨聲載道。”皇室既然不能觸動權貴的利益，便自己也派人標地遇見好的田地就將其改為牧場。皇帝聽聞便決議撤銷太仆寺，但其后又因戰敗再次設立。
官民爭地的問題曠日持久，直到“靖康之難”北宋滅亡才徹底結束。一方面，統治者必須考量國家利益，沒有戰馬則大廈將傾；另一方面，農民必須得解決溫飽問題，如果沒有維持基本生存的條件他們必會造反。
3、以糧市馬受到約束
既然內部無法解決戰馬問題，那統治者只好將目光投向外部。《宋史》記載，“咸平三年，真宗令群牧司沿邊市馬”。朝廷派專人，去邊境線購買他國牧民之馬，回來充作戰馬之用。
但是首先就得考慮財政支出問題，市馬于宋一旦被其當權者發現則會處之以嚴懲，所以販馬者危險性極高。其次，這屬于壟斷性行業且供大于求。風險越高，回報越大所以他國邊民之馬售價極高。
《真宗實錄》中講到，一匹馬邊民能賣到一千兩銀子，并且宋朝還得提供另外的犒勞費用還需管吃管住。還有些人會當場叫價，讓朝廷以玉帛或者金器來換，并且從不交公路稅。
雖說價高，但如果物有所值也沒必要計較。但他國子民，怎會將良駒販于北宋？“所得之馬，皆生病患，且體型瘦小”。也就是說花著真金白銀買好馬的錢，換回來的卻是老弱病殘的駑馬。
而且這種買馬的情況也極其不穩定，因為北宋經常要與邊民的國家開戰。這時他們的借口便是“外敵屢絕，馬不可賣”。宋仁宗時期曾多次與西夏開戰，在潼關之戰中苦于沒有戰馬，皇帝親自下令“買民間之駑馬，驢以應戰事。”
這樣一來，首先官府自己養馬投入太大，出欄率小；其次大量侵占了良田沃土使得百姓無法生存。再者買邊民之馬，耗費多但還沒有良駒并且受人所牽制。種種原因使得宋朝皇族想出了—養馬于民之策，并借助變法之際全國推行。
二、 “保馬制度”的發展過程
自宋太祖登基以來，就在不斷的上下求索以尋更好的養馬政策。因為戰馬的重要性，就猶如今天的戰車。對手都是摩托化機動部隊，而自己則只能靠兩條腿打仗則始終處于劣勢狀態。
自趙光義上臺，便再次著手于此事。《太宗實錄》“邊民賣馬，多以駑馬。今使吏員親辨良弩，自民間取之，允百姓私賣”。這是宋朝民間養馬的第一次探索，向百姓開放了市場。
宋太宗
1、宋仁宗時期建立試點
《宋史》稱贊宋仁宗“‘為人君，止于仁。’帝誠無愧焉。”趙禎可謂是有宋以來，最仁義簡樸的皇帝同時也非常勤政。對于戰馬問題，自然是非常重視。他曾召王增共同討論戰馬事宜。
王增在太平興國的基礎上，做出補充。他提出想在陜西中部，建立試點，購買外部種馬養殖。從而以備不時之需。此法一出，在朝堂之上得到了積極地響應。大臣們紛紛要求，要養馬于民。
于是便在河東，陜西地區將戰馬歸于百姓養育，并給予一定的費用。太仆寺的宋煜提出不僅僅要在這些產馬的地方推行還要擴展到江淮一帶甚至是京畿地區以達到“解燃眉之急，差濟相使”。
趙禎趁熱打鐵，當即發布詔令“各地民戶皆以物力養馬，防戰時所需。”這為后來的“保馬制度”提供了基礎。算是養馬于民的開端。到了神宗時期，提出“省國費，養全戰馬于百姓”。就是將政策放開，把所有的戰馬都交給百姓撫育。但一時之間，反對之聲大片沒有及時推廣。
2、王安石積極變法
熙寧年間王安石為了改變北宋積貧積弱的現象，帶著他的變法走上了歷史的舞臺，同時也將他本人推向了風口浪尖。他率先推行了保甲法，就是將同村百姓十戶為一保，同時接受訓練以備不時之需。這個保甲法，雖然當時受到詬病但明朝的“里甲制”就是借鑒的它。
王安石
保甲法的誕生為后期的“保馬法”培育了有機土壤，使得其能更好的發展。《宋史》記載“熙寧六年，神宗詔令凡汴梁周邊愿養馬者，以一保算，舊自陜西提馬，除良馬外選驍騎以上馬者與之”。
隨著神宗的倡導，以及王安石黨派的積極推動終于頒布了《五路保甲養馬法》。這是“保馬法”的開端。并逐步的向有如山東、江浙、河北等全國各地推行。其大體內容是規定了愿意養馬者所養的數量；允許騎乘的最大范圍；還有每年給的費用，京城內每年免征四百束糧草再給予錢幣京城外地區免去稅賦；還有馬出意外的賠償情況。
“保馬法”，全稱保甲養馬法。就是在保甲制的基礎上，養馬于民。這一舉措減少了政府的財政支出，“官養一馬，以中價率之，為錢二十七千。募民牧養，可省雜費八萬多緡。”同時其賠償政策嚴明，百姓在養馬時也多為細心照料，很大的程度上降低了馬的死亡率。而且在養馬時的訓練，也為鄉村“保甲法”的義勇提供了更好的學習機會。
三、 養馬于民、保馬制度的意義
民間養馬不同于官方養馬之處就在于，百姓對于官府的東西更加謹小慎微。而且這其中也沒用多余的利益可以盤剝，所以馬的存活率和戰斗力都得到了有效的提升。補充了北宋的國防力量。
“保甲有馬則可習其戰，抑或追盜賊”。加強了北宋的民間武裝力量，同時其在西北地區也采用此法，招募了大量的鄉勇。曾經多次抵擋黨項人的進攻，其戰斗力可與正規軍相抗衡。
四、結語
這種制度有效的緩解了與農民爭地的矛盾，既然不能侵占你的土地那就干脆省略過程直取結果。在一定程度上，補充了北宋的軍需。但到了欽、徽二帝時其政策總是左右不定朝令夕改，隨著二人被擄，北宋滅亡，養馬于民也毀于一旦。
參考文獻：
《宋史》
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