然而，我國經濟支持政策措施種類較少、補貼力度小。例如，我國個人免征額水平相對較高，并且存在“三險一金”的稅前扣除，個稅教育專項附加扣除對中低收入者來說影響不大。此外，兒童發展必需的衣食住行、教育、醫療等大宗費用仍由家庭負擔。
親職福利政策旨在緩解父母家庭和工作的沖突，我國主要實行女性產假、生育獎勵假、哺乳假以及男性護理假等。三孩生育政策實施后，延長生育獎勵假、增設父母育兒假是各地最為普遍的做法。但是單純延長生育假，不管是對已婚女性還是未婚女性，都無法有效緩解女性家庭與工作、育兒與事業的兩難抉擇問題，必須將兩性平等就業融入到親職福利支持中。
配套服務措施主要包括嬰幼兒照護、婦幼健康服務和輔助生殖等，相關表述在《決定》與《意見》中均有所體現，但實際工作仍存在不少難點。一是托育服務入托率低，群眾期待的質優價廉的托育服務供給仍匱乏；二是婦幼健康服務質量離群眾期待差距較大。如接種國家免疫規劃疫苗時，社區衛生服務中心普遍未能考慮兒童友好及家長依從性；三是孕產和輔助生殖服務費用價格高昂，群眾負擔重。
《21世紀》：從宏觀層面來看，我國構建生育支持政策體系面臨哪些挑戰？
茅倬彥：從宏觀層面來看，我國生育支持政策體系還存在以下四方面的挑戰。
一是頂層設計尚不完善。隨著“少子老齡化”成為我國人口發展新常態，“積極應對人口老齡化”已上升為國家戰略，但作為硬幣另一面的“應對少子化”政策，卻缺乏中長期發展規劃和戰略構想。當前，生育支持政策分散在教育、民政、住房和城鄉建設、衛生健康、工會、婦聯等多個職能部門執行，缺乏有力的綜合統籌協調部門。另外，配套法律法規缺位，財政投入力度不足等問題，也使“彈性工作制”“生育成本分擔機制”等支持生育的制度安排難以落實。
二是政策體系對未婚人群關注不足。作為當前婚育主體的“90后”和“00后”成長在更加開放包容的時代。受社會流動加劇、婚育觀念變革、非傳統生活方式等因素的影響，年輕一代已形成了大規模的單身群體，初婚年齡不斷推遲且近年來推遲加速，婚戀意愿持續降低，并且更加注重事業發展和生活品質。
此外，年輕群體面臨的高昂婚戀婚育成本也是抑制婚育的重要因素。長期以來，我國住房市場存在“重購輕租”局面，購房仍是解決住房問題的主要渠道，為滿足婚育需求，多數青年還需承擔高昂的房價。
另一方面，以“天價彩禮”為代表的婚姻成本也對家庭造成沉重負擔。但面對未婚青年人的婚育觀念變化和高彩禮的現實阻礙，政策尚停留在婚育文化的宣傳倡導層面，對如何實現移風易俗缺乏落地方案。
三是對人口發展新變化的前瞻性設計不到位。低生育率下，婚育觀念和行為變化更為復雜多元。戀愛、結婚、性行為和生育的傳統秩序已被打破，這將引發生育健康的新需求，也需要政策端著力準備。
首先，生殖健康促進行動有待推進。2014年以來，我國人工流產數始終高于960萬，2019年達976.2萬，幾乎與出生人口數相當。其中，未婚占比高達49.7%，且重復流產占比約為55.9%。盡管《意見》提出“預防非意愿妊娠，減少非醫學需要的人工流產”，但當前醫療衛生服務機構的能力尚無法滿足未婚人群迫切的避孕服務需求。
其次，生育服務質量未能滿足青年人群日益增長的舒適化醫療需求。調查顯示，恐懼分娩疼痛成為未婚年輕女性拒絕生育的首要原因，但我國在這方面的醫療服務質量顯得滯后。2020年，我國分娩鎮痛率約為30%，離2018年發達國家80%的分娩鎮痛率仍有較大差距。
再者，多元化的輔助生殖服務需求未能納入政策考慮范疇。一方面，不孕不育率上升，導致人工授精和試管嬰兒等輔助生殖服務需求增加；另一方面，婚姻與生育關系逐漸剝離，導致單身女性對凍卵技術訴求增多。一些大齡尤其是受教育程度較高的單身女性，將凍存卵母細胞視為自身保護生育力、實現生育權利的路徑。
四是未能根本解決生育公私領域的性別不平等問題。勞動力市場和家庭領域的性別發展不同步是抑制生育的關鍵因素之一。《決定》和《意見》均明確提出“保障女性就業合法權益”“構建生育友好的就業環境”等內容，然而并未從根本上解決女性就業的“痛點”，而“痛點”具體體現在三個方面。
首先是生育女性在勞動力市場面臨的“母職懲罰”。多項研究結果證實，女性的勞動參與率和工作時間會在其生育一孩當年明顯下降，持續至孩子4歲才逐漸回升；此外，每生育1個孩子將導致城鎮女性一生的工作時間損失6至7年，可折算為一筆不少的收入損失。
其次，女性因照料家庭而被迫放棄或降低職業發展期望。我和不少母親聊過，在她們看來，成為母親后能夠在照顧孩子的同時保住自己的事業，就是“人生成功”。因此其生育后的職業發展期望普遍表現出一種既“不奢求工資多少，但至少可以經濟獨立”，又盡量“能夠正常時間下班，照顧家里”的特征。
三是女性再就業困難。對于女性來說，因生育導致的隱性就業歧視會使企業在錄用、晉升女職工時更加謹慎，使得女性在勞動力市場面臨的競爭劣勢問題更加突出。
而在家庭領域，母親是子女照料責任主要承擔者的情況沒有改變，多數母親將平衡工作和家庭的突破口寄托在祖輩照料。伴隨養育子女的內涵從日常生活照顧演變成精細的教育安排和陪伴模式，母職“密集型”“經紀人化”等特征越發明顯。母親們更加期望子女在激烈的教育競爭中獲得優勢，從而加重其身心負擔。
《21世紀》：發達國家在應對“少子化”方面有哪些成熟經驗可供借鑒？
茅倬彥：從經濟支持、親職福利和配套服務措施三方面展開來看，在經濟維度上，國外普遍重視為有兒童家庭提供經濟補貼，如瑞典、德國和英國等均實施了不同類型的兒童津貼和父母津貼等。
根據經濟合作與發展組織（OECD）家庭數據，2017年OECD國家家庭津貼公共支出占GDP的百分比均值為1.19%，占比最高的三個國家分別是盧森堡（2.35%）、愛沙尼亞（2.02%）和波蘭（2.00%）。同時，OECD國家還在稅收政策設計中廣泛引進了可退還的稅收抵免和收入限制條件。
親職福利方面，自20世紀60年代開始，發達國家一度出現產假延長的趨勢，但各國逐漸意識到這一做法不可持續。伴隨對工作場所性別平等重要性認識的加深，各國在政策上做出了對產后恢復和育兒的重要區分，許多國家的育兒假期比產假更長。
2000年以來，在確保產假期限滿足母親身心恢復以及哺乳需求的基礎上，發達國家的親職福利假期政策大多激勵男性休假，鼓勵男女平等分配育兒假，并建立了由強制性社會保險、公共資金等與雇主共同承擔假期津貼的分擔機制。瑞典、德國、葡萄牙、奧地利等歐洲國家均將陪產假、育兒假作為父親參與子女照料、促進勞動力市場性別平等以及平等分擔家務勞動的重要途徑。
配套服務方面，發達國家基本都出臺了以嬰幼兒照護為基礎，以婦幼健康服務、輔助生殖等為補充的措施。
在嬰幼兒照護方面，OECD國家大都提供質優價廉的托育服務，政府對托育服務財政投入占GDP總量為0.95%，平均入托率達25%至67%。
在婦幼健康服務和輔助生殖方面，美國、澳大利亞、英國、德國、俄羅斯、新加坡和日本等國家先后頒布了不孕不育醫療保障的規定，部分國家將體外受精與卵胞漿內單精子注射兩項技術納入保障范圍，同時承擔了包含輔助孵化的費用。
促進兩性分擔生育成本
《21世紀》：基于前面談到的問題，你對我國進一步優化生育支持政策體系有何建議？
茅倬彥：我認為有四個方面需要著力準備。
一是加強整體戰略規劃，加快完善頂層設計。將積極應對少子化或低生育率上升為國家戰略，在中央層面成立促進人口長期均衡發展領導小組；整合分散在各部門的相關職能，統籌解決現行政策碎片化造成的政策不匹配、不銜接、執行難等問題；完善相關法律法規體系，破除影響人口長期均衡發展的思想觀念、政策法規、體制機制等制約因素；將生育支持作為評價各地各部門工作實效的重要指標。
二是促進青年事業和婚育發展，加強理論研究和數據監測。在高強度和不穩定的勞動市場環境中，青年婚育的黃金期也是他們事業的上升期，低婚育意愿一方面由高昂婚育成本導致，另一方面也是主觀婚育觀念轉變的必然結果。
我們要著力緩解婚育與事業的沖突，關注青年人特別是女性的事業發展，在就職、任用和提級等方面給予鼓勵，創造穩定的發展前景。從制度和法律上確保求職、晉升等各個環節不因婚育而受到歧視；同時要重塑新型婚育文化，充分肯定母親生育的社會價值，加強宣傳孕育生命的美好、親密關系和生命延續對人生的重要價值、適齡婚育重要性等內容；此外，還應強化與低生育率相關的理論研究和數據監測，建立完善家庭發展基礎數據庫，實現多部門婚育支持相關數據的共享和整合利用，及時掌握育齡群眾的最新婚育動態，優化調整政策方向。
三是重視人口新特征新變化，推進生育支持政策端口前移。由于婚育年齡推遲，我國未來一段時期內的育齡群體可能會面臨更高的生育風險，因此國家層面要高度重視近些年人口出現的新特征新變化，全力做好生育支持政策端口前移工作。
首先，應加大青少年群體性與生殖健康教育力度，將相關課程納入中小學和高等教育課程體系，提升育齡青少年群體的自我保護意識和能力。其次，應設立專門服務機構提供包括青少年在內的避孕服務，在生殖健康服務的各個環節提供有效的避孕咨詢與避孕服務，減少非意愿懷孕、非意愿人工流產的發生，保護青少年女性的身心健康。再者，應盡快普及無痛分娩，從服務流程、服務態度和溝通技巧等環節改進和優化女性備孕、懷孕、孕檢、分娩和產后恢復的醫療衛生服務，對無痛分娩的醫療服務收費、醫保報銷政策以及人才培養等方面給予適當政策傾斜，加強對孕產婦及其家屬的無痛分娩宣傳，克服對分娩的恐懼感。增強對非婚生育的包容性也是必不可少的，應逐步放寬對未婚凍卵的限制條件，保障未婚生育群體享受與已婚夫妻同樣的權益。
四是促進生育成本分擔的兩性平等，營造生育支持的工作環境。減少女性就業歧視、保障女性就業權益的根本在于降低雇傭成本，建立合理成本分擔機制。
我們要促進生育成本在兩性之間分擔，通過提高男性休假補貼比例、男性配額生育假等方式鼓勵夫妻共享延長的生育假和育兒假。參照殘疾人安置的稅收減免優惠標準，根據女職工生育孩子數量、企業規模等建立有效的用工成本分擔機制，鼓勵和引導用人單位為有需要的家庭提供友好的職場環境；另外，應重視和提升產后女性重返職場的能力，及時了解和切實幫助女性克服產后返崗的困難，從政策和制度上為女性產后重返職場提供就業培訓、創業指導、貸款免息和稅費減免等支持，保障生育女性順利返崗；第三，應倡導家庭領域的男性責任，肯定家庭家務勞動和生育養育的社會價值，推動全社會認同夫妻共擔育兒重任的觀念，樹立優質“奶爸”形象，形成良好的示范效應；最后，要肯定全職母親的社會價值，及時發現和總結在實現事業婚育雙贏方面的成功實踐，適當給予表彰獎勵，以點帶面、持續推進。
總之，生育支持政策體系的構建是一項牽一發而動全身的工作，不僅要具備整體性思維，一體化考慮婚嫁、生育、養育和教育等內容，而且也要運用特殊性思維充分考慮到中國國情和各地的實際情況；不僅要關注到短期內支持婚育的“真金白銀”投入，還要對未來人口長期發展可能面臨的新形勢、新變化做出前瞻性判斷，防患于未然。
要注意到，生育支持政策有若干年的滯后期，實施越晚、成本越高、收效越小。上世紀90年代后期，歐洲生育率整體降到1.42，各國政府將支持生育作為家庭政策體系的核心內容，對近20年這些國家生育率回升產生了不同程度的效果。而日本由于觀望不定，且忽視對未婚人群政策傾斜，其少子化程度日趨嚴重。因此，需要全方位設計積極生育支持政策體系，根據經濟社會發展階段有步驟、分類別、精細化推進政策不斷完善，因地制宜、長期實施，才能切實發揮生育支持政策的成效。
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