魯政委丨新加坡組屋制度：機制與啟示

截至2022年，大約80%的新加坡人口居住在組屋（Housing and Development Board）。可以說，新加坡公共住房制度解決了絕大多數新加坡人口的居住需求。需要指出的是，新加坡公共住房制度并非一蹴而就，其沿著新加坡人口和經濟發展階段不斷發展。具體可以劃分為以下幾個階段：

第一階段（1927至1959年）：這一階段新加坡人口規模爆發式增長催生了新加坡改善信托基金（Singapore Improvement Trust，簡稱“SIT”）的成立。20世紀20年代，伴隨海外移民不斷流入新加坡人口規模迎來爆發式增長，由1911年的30.3萬人上升至1921年的41.8萬人，年均增長3.3%。此時，為應對日益增長的居民居住需求，1927年7月1日英國殖民政府正式成立新加坡改善信托基金，制定“總體城鎮規劃”。1935年新加坡改善信托基金開始建造公共住房，并于1936年12月完成第一批公寓竣工入住。到1942年日本占領新加坡時，新加坡改善信托基金大約建成2000套公寓。在此期間，新加坡人口規模則由1921年的41.8萬上升至1931年的55.8萬，年均增長2.9%。這一階段新加坡改善信托基金建成的公寓數量難以滿足新增人口居住需求。1945年日本投降后，新加坡改善信托基金于1947年4月重啟新房建設工作。1947-1959年，新加坡改善信托基金建造了20907套公共住房公寓，期間新加坡人口規模則由1947年的93.8萬人上升至1957年的144.6萬人，新增的公共住房公寓遠不足以容納新加坡百萬級人口規模。

第二階段（1960-1970年）：這一階段“住房荒”催生了建屋發展局（Housing Development Board）。新加坡人口出生率由1941-1945年的36.5%攀升至1951-1955年的47.8%，高人口出生率帶動疊加移民流入帶動其人口規模突破百萬至1957年的144.6萬人。人口規模增長而住房供應不足導致新加坡爆發了“住房荒”。到1960年，僅有9%的新加坡人居住在政府提供的公寓中，多數公民仍居住在貧民窟和棚戶區[1]。為解決這一問題，新加坡成立了建屋發展局專門負責國家公民住房項目管理。

在此期間，新加坡分別于1964年和1968年推出“居者有其屋計劃”（Home Ownership Scheme）和“中央公積金核準建屋計劃”。其中，“居者有其屋”旨在由政府向中低收入階級提供可供購買的住房，具體措施為建屋發展局以低于市場價格出售公共住房，其首付比例較低且居民每月支付的抵押貸款低于類似公寓的現行租金價格。隨后，新加坡于1968年推出“中央公積金核準建屋計劃”，旨在為中低收入群體首次購房提供中央公積金額外和特別住房補貼，提升中低收入群體購房能力。新加坡中央公積金制度為新加坡公民和永久居民設立普通賬戶、專門賬戶和醫療儲蓄賬戶三個賬戶。其中，普通賬戶用于支付住房、保險和投資，專門賬戶用于養老和退休相關金融產品，醫療賬戶用于支付住院費用和醫療保險。繳存率視收入水平和年齡段而定。如，自2023年1月1日起，年齡在55歲以下且月收入在750新加坡元以上的雇員繳存比率為15.0%，而年齡在55歲以上且月收入在750新加坡元以上的雇員繳存比率則在5.0%至15.0%之間。“中央公積金核準建屋計劃”允許居民用普通賬戶儲蓄支付購房首付款、償還購房貸款本息、支付印花稅等，有效解決了中低收入群體購房資金不足的難題。在“居者有其屋計劃”和“中央公積金核準建屋計劃”推出后，新加坡居民購買組屋的比例由1960-1965年的5.4%上升至1966-1970年的37.7%。

第三階段（1970-1990年）:這一階段新加坡建屋發展局為組屋公寓建立了轉售市場，增加了組屋的流動性。1971年前，購買組屋的業主只能按照一定折價賣給建屋發展局，組屋市場缺乏流動性影響了居民購買組屋積極性。1971年建屋發展局為組屋建立了轉售市場，規定業主達到最低居住期3年后可以按市場價格將其住房出售給買主且出售后1年內不得再次購買組屋，同時將組屋購買資格限定在兩人以上、收入低于規定上限的無房家庭范圍內。1979年建屋發展局進一步放開組屋轉售限制，取消業主售后禁購期，同時對組屋交易征收5.0%的二手交易稅。受組屋流動性上升及轉售限制放寬影響，購買組屋的比例上升由1966-1970年的37.7%上升至1976-1980年的68.4%歷史高位。

第四階段（1990至今）：這一階段居民收入增長，新加坡住房市場重點提升居民住房品質。得益于全球產業轉移和正確的經濟發展政策，新加坡經濟發展迅速。到1990年，新加坡國民生產總值高達394億美元，人均國民收入突破萬億大關達到10194美元。為滿足居民更高住房品質需求，新加坡提高了組屋品質并且進行市場分層。從組屋品質看，20世紀60年代組屋以節約空間、低成本且易施工的扁平設計為主，到20世紀90年代組屋發展局推出升級計劃改造老舊組屋，同時結合當地的建筑遺產或地形設計具有當地特色的組屋建筑。進入21世紀，組屋發展局開始打造創新、綠色和現代化的住宅，打造了50層高的Pinnacle@Duxton項目，該項目擁有多個空中花園；同時引入了新的住房類型和配套設施。從市場分層看，新加坡住房推出中央公積金補助計劃并推出執行共管公寓（Executive Condominium）以向中上收入群體提供住宅。1995年新加坡政府推出執行共管公寓，一種介于組屋和私人公寓之間的物業品種，由私人開發商直接向政府購買土地，再進行設計、建造和出售。居民購買執行共管公寓可享有同組屋購買者的相同的住房補助，同時執行共管公寓在十年后（到2023年這一時間限制已縮短至五年）可完全私有化并在市場上自由買賣。與組屋相比，執行共管公寓擁有更為完備的配套，如游泳池、健身房、停車場及24小時保安等。

二、新加坡公共住房：三大支柱

土地制度、金融支持和按需供給是居民“買得起”的三大支柱。從土地支持看，土地資源是確保組屋供應的基礎。新加坡土地制度以公有制為主，私有制共存。1966年新加坡政府頒布《土地征用法》授予政府出于任何公共目的征用土地的權力，使得建屋發展局可征用土地用于建造組屋。1973年《土地征用法》修訂進一步強化了政府的土地收購權，允許政府征用土地的補償標準不高于法定基準日市場價值，即1973年11月30日的市場價值。憑借《土地征用法》，新加坡國家擁有土地比例由1960年的44.0%上升至1975年的66.0%，近年來穩定在96.0%至99.0%之間。在較高國有土地比例支持下，新加坡政府得以以較低價格征用大規模的土地用于建造組屋，為大量組屋供應奠定了基礎。

從金融支持看，“中央公積金核準建屋計劃”允許居民動用強制性退休儲蓄來購買組屋，這極大提高了人們的購房能力。截至2022年，新加坡中央公積金會員人數為420萬人，占同期新加坡公民和永久居民人口總數比重為103.1%。得益于高中央公積金覆蓋率，“中央公積金核準建屋計劃”具有普惠性特征。一方面，居民可動用公積金普通戶頭中存款支付買房的首付和還房貸，居民購房的現款壓力減輕；另一方面，新加坡公積金制度向組屋傾斜，如購買組屋可用公積金普通戶頭中存款支付而無需現款，但購買私人物業則只能使用銀行貸款，使得組屋對居民的吸引力更高。

同時，針對首次購買的剛需家庭，新加坡中央公積金制度通過公積金住房補助方式滿足居民購房需求。不同收入水平的群體可獲得5000至80000新加坡元不等公積金住房補助用于抵消房價或減少貸款額，如家庭月平均收入低于1500新加坡元的家庭首次購房最高可獲得80000新加坡元的公積金住房補助。2022年新加坡2室戶組屋平均價為144500新加坡元，如果月平均收入低于1500新加坡元的家庭首次購房，其所獲得的最高公積金住房補貼相當于2室戶住房價格的55.3%。

從按需供給看，2002年之前新加坡組屋出售采用登記排隊制（Registration for Flats System，簡稱“RSF”），即建屋發展局將正在建設或者已經竣工的組屋分配給申請人。需要指出的是，這種先建后賣的模式容易造成供需錯配。如，在亞洲金融危機時期居民購房需求下行時，新加坡組屋供給過剩造成一定程度的資源浪費。據此，新加坡政府采取預購制（Build-To-Order，簡稱“BTO”），即建屋發展局定期推出組屋項目購買申請，當購買申請超過70%時，項目則開始新建。

三、新加坡公共住房：運行機制

新加坡通過“市場定價結合市場折扣”的定價方式、“轉售轉租市場”封閉管理等方式，在有效保障低成本住房需求的同時抑制組屋交易套利。

在定價方面，首先，建屋發展局通過查看附近可比轉售組屋價格來確定待售組屋的市場價格。影響組屋市場價格的因素包括：一是組屋所在區域，一般而言具有區位優勢的項目價格更高，如靠近城市中心、位處關鍵交通節點、到達超市或購物中心的便利度較高等；二是組屋自身屬性，如更大面積、樓層高度較高、具有更佳朝向和景觀的組屋售價更高；三是現行市場狀況，不同時期組屋售價不同，其同現行市場狀況會有一定程度聯動。其次，在確定待售組屋市場價格后，建屋發展局將給予一定市場折扣以確保組屋價格可負擔性。這一階段，組屋價格與買家的承受能力掛鉤，即在轉售市場價格不斷上漲時，組屋的市場折扣也會相應增加以確保組屋價格的穩定和可負擔性。在技術細節上，建屋發展局使用抵押貸款服務比率（Mortgage Servicing Ratio，簡稱“MSR”），即用于償還住房抵押貸款占家庭月收入的比重等指標來衡量居民負擔能力。同時，建屋發展局會考察高于和低于中位數水平的居民家庭收入，對于收入低于中位數水平的首次購房家庭給予額外的補助。

在交易機制方面，建屋發展局對組屋購買資質、出租和出售條件做了嚴格的限制，阻斷了組屋套利路徑。

首先，在購房資格審核方面，建屋發展局對購買資質作出了嚴格限制。夫妻/家庭、老年人和單身人士購買組屋資質不一，其所能購買的公寓類型和公積金住房補助也有所差異。整體來看，政策優惠主要向新加坡公民家庭傾斜。以已婚夫婦或有孩子的家庭為例，在年齡限制上，購房申請人需滿21周歲。在身份限制上，購買新組屋需滿足新加坡公民身份、或者至少1名新加坡公民而其他為永久居民，購買二手組屋則可放寬至所有申請人和核心占用人必須擁有三年以上永久居民。在收入限制上，購買2室新組屋的家庭月收入上限不得高于7000新加坡元，3室的家庭月收入上限為7000或14000新加坡元，4室或5室為14000新加坡元，如果是大家庭或多代家庭則為21000新加坡元。同時，單身人士無論是購買新的組屋還是轉售組屋需滿35周歲以上。

其次，在限定購房資格以確保組屋銷售向剛需家庭傾斜后，建屋發展局亦在組屋出租和出售環節設置了諸多限制條件以限制組屋套利。

在組屋出租方面，組屋出租分為整屋出租和房間出租。整屋出租需滿足買入期滿5年及以上并獲得建屋發展局批準，黃金地段組屋不得整屋出租。同時，組屋房間出租需獲得建屋發展局的批準，3代同堂（3-Gen flat）不允許出租5年持有期內的任何房間，而黃金地段組屋可以出租閑置房間。

在組屋出售方面，業主需滿足一系列資格才能出售組屋。具體資格條件有：一是最短入住期，期限取決于不同購買模式、組屋類型和組屋申請日期，短則5年長則20年。如，從建屋發展局購買的組屋需持有滿5年，黃金地段公共住房需滿10年；根據設計、建造和銷售計劃（DBSS）從地產開發商購買的組屋持有期需滿5年。再如，根據“重新擁屋計劃”（Fresh Start Housing Scheme）購買的組屋持有期需滿20年。二是組屋出售需滿足該街區和社區種族融合政策（Ethnic Integration Policy，簡稱“EIP”）和新加坡永久居民（Singapore Permanent Resident，簡稱“SPR”）配額需求。如，出售公寓后，業主所在族裔的家庭數量仍保持在街區和社區限制范圍內，或者購房者和售房者為同一種族。此外，在破產或離婚的情況下，出售公寓前需滿足額外的要求。對于破產者，如果組屋業主之一為新加坡公民，無需得到官方受讓人的同意；如果組屋業主不是新加坡公民，則出售組屋需獲得官方受讓人的同意。對于離婚者，在滿足最低居住年限后，組屋出售者需出示離婚證明等；未滿足最低居住年限的離婚者，則需額外的評估。

在住宅建設方面，通常情況下，組屋在設計及配套設施方面均不及私人住宅，無法滿足中高收入群體的住宅品質需求。如，在布局面積方面，最小面積的組屋二房式靈活組屋僅有36平方米，三房式組屋布局面積也僅有60-65平方米；在外立面方面，組屋建筑外立面多采用物美價廉的涂料，較少使用貼面磚等材料[2]。在配套設施方面，建造時間較早的組屋部分樓層沒有直達電梯；同時多數組屋臨街而建，不設小區圍墻，其公共空間多以“底層架空”、“屋頂平臺”、“交往走廊”等方式提供[3]。

相對而言，私人住宅一般具有更大的建造面積，其平均單位面積不得少于85平方米。同時，私人住宅配有游泳池、網球場、健身房、保安、多功能廳等，具有更為完善的配套設施。為此，政府為中上收入階層推出執行共管公寓，這類公寓設計、面積和配套一般都好于普通組屋，具有更高品質居住屬性。相比于私人住宅，執行共管公寓品質相當但價格更低，頗受新加坡中產的青睞。通常情況下，同戶型的執行共管公寓有著更大的建筑面積，且配有游泳池、公園、園景花園、網球場、全天候保安、大堂、健身館、多功能廳和燒烤爐等。同時，執行共管公寓價格通常比私人住宅低20%-30%。因而，具有購買資格的新加坡公民通常會首選執行共管公寓以滿足其居住需求。而私人住宅由于購買資格限制較少，如單身人士、外國人士均可購買，且不存在收入上限等，這部分有購買能力但不具備購買執行共管公資格的群體則會選擇私人住宅。此外，建屋發展局亦發起一些列針對組屋、街區的升級計劃如電梯升級計劃、房屋改善計劃等來改善中低收入階層居住環境。

四、新加坡公共住房：“成效”與“負擔”

組屋為新加坡人提供了優質且負擔得起的住宅，在保障住房和穩定房價方面取得較大成功。

從“保障住房”看，新加坡組屋制度成功實現了“居者有其屋”目標。截至2022年12月，新加坡房屋自有率高達89.3%，遠高于亞洲其他中高收入經濟體。在推出“居者有其屋計劃”后，1980年新加坡家庭住房自有率達到58.8%，家庭住房組屋自有率則為61.5%，超出2022年的中國香港地區、2018年的日本和2021年的韓國房屋自有率水平。隨后，在組屋轉售市場構建后，組屋購買率提升帶動家庭住房組屋自有率則由1980年的61.5%上升至1990年的89.8%，同期家庭住房自有率由1980年的58.8%上升至1990年的87.5%。隨后，新加坡家庭住房自有率進入增長平臺期。2000-2022年，新加坡平均家庭住房自有率維持在87.0%至93.1%而組屋家庭住房自有率則維持在90.0%至94.1%。

其中，兩室及其以上組屋自有率顯著高于兩室組屋自有率。居住面積大小是衡量居民居住條件的指標之一。按照戶型劃分，新加坡公共組屋可分為二房式靈活組屋（2-room flexi flat）、三房式組屋（3-room flat）、四房式組屋（4-room flat）、五房式組屋（5-room flat）、三代同堂組屋（3Gen flat）、公寓式組屋（Executive flat）、私人組屋（DBSS）、雙層公寓式組屋（Executive maisonette）、“霸級”組屋（Jumbo flat）、排屋式組屋（HDB terrace house），其面積在36平方米至178平方米不等。其中，3室及以上的組屋自有率顯著高于2室組屋自有率（私人擁有的組屋單位數量 / 總組屋單位數量）。2022年，五房式及行政組屋、四房式組屋、三房室組屋自有率依次為96.8%、95.9%和93.8%，而二房式靈活組屋自有率僅為40.6%。

從穩定房價看，組屋的價格保持了相對穩定性且其漲幅在多數時間低于其名義經濟增速及私人住宅價格漲幅。自亞洲金融危機以來新加坡組屋價格上漲了116.2%，年平均增長5.1%；同時2023年第一季度新加坡名義GDP則較2000年第一季度增長了3.2倍，年均增長13.7%。置身于全球，新加坡房價漲幅低于其他同類型亞洲發達經濟體。結合可得數據觀察，相較于2000年第一季度，新加坡房價漲幅為90.7%，漲幅僅高于意大利、德國、芬蘭，遠低于中國香港地區、韓國等同類型亞洲經濟體。同時，組屋價格漲幅遠低于私人住宅價格漲幅。以2006年1月為基期，2023年8月私人住宅價格指數為342.3而組屋價格指數僅為257.8。

需要指出的是，新加坡組屋非盈利性決定了其對財政撥款的依賴，這給新加坡政府帶來較大的財政負擔。伴隨更多組屋項目推出及組屋補貼增加，2021/2022財年建屋發展局赤字規模高達46.8億新加坡元，與其當年GDP規模之比為0.7%。其中，“居者有其屋計劃”赤字規模38.5億新加坡元，是組屋發展局赤字規模的主要來源項。分項看，興建中新組屋的預期虧損、轉售組屋和執行共管公寓的公積金購屋津貼、交付組屋時的實際虧損依次為22.6、6.6和8.5億新加坡元，依次占同期“居者有其屋計劃”赤字規模的59.0%、22.0%和17.0%。

五、新加坡公共住房：經驗啟示

新加坡政府通過構建以組屋為核心的住房體系實現“居者有其屋”目標，被視為亞洲地區經濟適用房的典范，對我國的經驗借鑒主要有以下幾點。

第一，構建多層次房地產市場，滿足不同收入群體住房需求。新加坡房地產市場供給主要有建屋發展局主導的組屋、執行共管公寓和普通開發商的私人住宅，其中組屋占據主導地位。組屋保障剛需而私人住宅滿足改善型需求，執行共管公寓則介于組屋和私人住宅之間，以滿足有改善型需求但無法負擔私人住宅價格的群體為主。借助于多層次市場體系構建，新加坡房地產市場實現了分層管理，即政府主導普惠型住房市場而市場主導高端住房市場，既保障了居民基本住房需求，也滿足了居民多樣化住房需求。當前，我國房地產市場供給以普通商品為主，保障性住房為輔。與新加坡住房市場相比，我國保障性住房占比較低。“十四五”期間，北京、上海、廣州、深圳等重點城市新增保障性租賃住房占新增住房供應量的40.0%至45.0%[4]。而2022年新加坡組屋供應量占新增住房供應量的比重為81.6%。因而，為保障新市民住房需求，保障性住房供給仍有提高的空間。

第二，強調項目資金平衡，減輕財政負擔。新加坡的經驗顯示以低于成本的方式出售組屋易帶來較高的財政負擔。為避免保障房建設帶來過高的財政負擔，我國保障房建設應強調資金平衡，如，針對非居住存量房屋改建為保障性住房，允許不變更土地使用性質，不補繳土地價款，降低“非居改保”成本；針對用于建設保障房的土地供給，可采取基準地價限價方式保障低成本土地供應；提高保障房容積率，降低保障房的地價成本；鼓勵使用集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地等建設保障性住房。

第三，探索建立政策性住房金融機構，通過低息儲蓄加低息貸款的模式支持新市民購買住房，作為公積金制度的有效補充。根據住房和城鄉建設部、 財政部和中國人民銀行2023年5月31日印發的《全國住房公積金2022年年度報告》，2022年住房公積金實繳職工為16979.57萬人，占同期城鎮就業人口的比重為37.0%。與新加坡中央公積金103.1%的覆蓋率相比，我國住房公積金覆蓋率仍有提升空間。新加坡政府“中央公積金核準建屋計劃”借助強制性儲蓄保障了居民購房首付資金需求，同時可以為組屋建設提供資金。因此，我國可考慮設立政策性住房金融機構，允許無住房公積金的新市民存入低息存款，并在滿足一定條件的情況下獲得低息的購房貸款。

第四，按需定建，在超一線、一線城市率先擴建保障房。新加坡的經驗顯示，組屋供需錯配易帶來公共資源浪費。我國部分地區保障房也存在閑置和低效利用的問題。這主要由于：一方面，部分保障房地理位置偏遠且缺乏交通、商業等配套設施，無法滿足居民基本生活及通勤需求；另一方面，部分地區人口基數有限，疊加人口流出影響，其保障房需求不足，這類地區保障房更易出現閑置問題。據此，保障性住房重點還是要解決人口凈流入的重點城市，特別是這些城市的新市民和青年人的住房問題。根據我們2022年3月12日發布的報告《新市民分布在哪些城市？》，超一線（北上廣深）、一線城市三年內新市民平均落戶人數最多。由此，建議在超一線、一線城市擴建保障房，有條件的可安排在交通便利、配套設施完備的區域。

第五，完善封閉式管理，限制保障房套利交易。新加坡對組屋市場實施封閉式管理，組屋的出售和買賣均在建屋發展局內進行，使其與私人住宅市場隔離。如，組屋出售需要滿足諸多條件：買入期需滿5年，黃金地段的組屋需滿10年；組屋出售需滿足該街區和社區種族融合政策（Ethnic Integration Policy，簡稱“EIP”）和新加坡永久居民（Singapore Permanent Resident，簡稱“SPR”）配額需求等。得益于封閉式管理，新加坡有效抑制了組房套利交易行為。據此，需要完善封閉管理以防止保障房套利交易，防范投機性需求。2023年9月4日，中共中央政治局委員、國務院副總理何立峰在規劃建設保障性住房工作部署電視電話會議中強調：“保障性住房要實施嚴格封閉管理，不得上市交易。”[5]

注：

[1]資料來源：Andrew Folker，“How Singapore Solved their Housing Crisis After WW II”,2023-05-02,[2023-09-12]，https://andrewfolkler.com/how-singapore-solved-their-housing-crisis-after-wwii/

[2]資料來源：于一凡，新加坡的居住環境設計，城市規劃，2001年第25卷第2期，http://www.ks.gov.cn/Upload/20070322090156484.pdf

[3]資料來源：劉晨宇，羅萌，新加坡組屋的建設發展及啟示，規劃與設計，2013年10月

[4]資料來源：經濟日報，“今年將建設籌集保障性租賃住房240萬套（間） 較去年增長超1.5倍”，2022-09-26，[2023-09-21]，https://www.gov.cn/xinwen/2022-02/26/content_5675697.htm

[5]資料來源：新華社，“何立峰：保障性住房要實施嚴格封閉管理，不得上市交易”，2023-09-04，[2023-10-07], https://m.yicai.com/news/101851173.html

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