試論備案審查制度建設的三個聚焦

備案審查制度建設不僅是全面深化改革的重要內容，同時也是全面深化改革的制度保障。

習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出，要有強烈的問題意識，以重大問題為導向，抓住關鍵問題進一步研究思考，著力推動解決我國發展面臨的一系列突出矛盾和問題。

備案審查制度就是要通過加強自身建設，來保障全面深化改革的各項政策不因內在矛盾而自相抵觸，從而達到政策法規的內部和諧一致，共同推動全面深化改革。

一是要重點監督規范性文件向社會的公布情況。信息公開是監督的前提，是公民監督公權力行使的重要制度機制。必須確保“一府一委兩院”有長期穩定且覆蓋傳播面廣的發布平臺，并完整且及時地發布規范性文件。

二是要對全面深化改革的規范性文件進行主動的專項審查。2023年7月11日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議強調，建設更高水平開放型經濟新體制、推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控。為了貫徹落實黨中央大政方針政策，地方必將制定一批新的規范性文件、清理一批舊的規范性文件。對新制定的規范性文件進行合憲性、合法性、合理性的審查，對應當清理的舊的規范性文件進行及時有效地廢止或修改，將是專項審查的重點。

三是要密切關注全面深化改革的規范性文件的社會反映，暢通被動審查的渠道。全面深化改革關系到廣大公民、企業、社會團體等的切實利益，通過借助社會力量，貫徹全過程人民民主，可以在很大程度上解決備案審查工作信息不對稱與動力不足的問題，增強備案審查制度的權威。

三、備案審查制度建設應當聚焦于概念明晰的需要

法律概念涉及人們的重大利益，因為它與相關的法律相聯系會產生實際的后果。法律概念的語義構成法律適用的界限，其語義不明將會對它的論證方式增加論證負擔。因此，概念是研究法學的起點，有著實踐理性的特征。

概念的實踐理性特征決定了概念的確定是為立法目的而存在的。我國的立法目的即是將黨的領導在各種情形中的具體化，將黨的大政方針政策落實到概念的具體化，將政治事實落實到法律事實。

黨的十八大以來，我國備案審查制度不斷完善和發展。黨的十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲、違法的規范性文件。黨的十九屆四中全會將對規范性文件的備案審查上升為保障憲法法律實施、維護國家法制統一的憲法性制度的高度。黨的二十大首次將備案審查制度寫入黨的全國代表大會報告，這是以習近平同志為核心的黨中央在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，圍繞推進全面依法治國、加強憲法實施和監督、健全保證憲法全面實施的制度體系，對備案審查工作提出的新的更高要求。

規范性文件在《監督法》頒布實施之前只是一個學術概念，2007年的《監督法》專設了第五章“規范性文件的備案審查”后，才使得規范性文件成為一個明確的法律概念。

目前在備案審查工作實踐中，對規范性文件的概念，特別是對除法規、規章、司法解釋之外的規范性文件的界定仍存在模糊地帶。比如，政府和政府部門制定的規范性文件的權限劃分；最高法、最高檢的司法解釋和實際起到業務指導作用的典型案例和其他文件的權限劃分；規范性文件單列文號后其他文件的監管等問題仍無明文規定。這不僅影響備案審查的范圍界定，還使得對規范性文件的監督有了盲點和堵點，亟需法律法規的規范。

四、結語

概念明晰是精密推理和詳細論證的基礎和前提。我國自古就有“正名”的傳統。

孔子首先提出“正名”的重要性。有個學生問他：若您要治理國家，先做什么呢？孔子說：“必也正名乎！”他認為“名不正，則言不順。言不順，則事不成。”在社會關系中，每個名都含有一定的責任和義務，負有這些名的人都必須相應地履行他們的責任和義務。（《論語》）

后期名家發展了“正名”的概念，認為“正名實”，即糾正名實關系不正，是“化天下”的第一步。惠施強調實際事物是可變的、相對的這個事實，公孫龍則強調“名”是不變的、絕對的這個事實。

《墨經》將“察名實之理”作為“辨”的基礎，并發展出一整套“辨”的推理和論證的哲學。

儒家現實主義派荀子指出“制名以指實，上以名貴賤，下以辨同異。……故王者之制名，名定而實辨，道行而志通，則慎率民而一焉。”（《荀子·正名》），認為創立新名，定其意義，是君主及其政府的職能，而且只有定名實，才能統一天下。法家集大成者韓非，用術這個名詞表示正名學說是“循名而責實”（《韓非子·定法》。

用馬克思主義的觀點來看，“名”是意識，“實”是物質。先有“實”而后有“名”。“實”對“名”有決定作用，“名”也對“實”有能動作用。

實證分析中有“鞋”和“腳”的比喻。“鞋”相當于“名”，“腳”相當于“實”。在法學中，所謂“拿鞋找腳”，就是說為了說明某個法學概念、理論、規則，而尋找典型例證進行論證的過程。所謂“拿腳找鞋”，就是從大量案例、法律事件、經驗事實中尋找、提煉法學原理、規則和法的共性。

備案審查制度建設方興未艾，一方面要“拿腳找鞋”，聚焦于現實存在的突出問題和全面深化改革的需要，全面認識實踐、總結實踐，將對實踐的感性認識上升到理性認識，建立我國備案審查制度的概念系統、理論系統、規則系統。另一方面也要“拿鞋找腳”，聚焦于備案審查相關概念明晰的需要，讓對備案審查制度的理性認識回到實踐、指導實踐、改造實踐，從而使認識受到實踐的檢驗而得到修正、補充、豐富和發展。

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