基礎養老金制度的公平性問題同樣也是我國研究的重點問題。本文基于對日本代際公平問題的反思，以公平性為主線，重新審視日本國民年金制度的誕生與改革法理，認為“數理上解決代際公平問題”即“代際精算公平問題”并非代際公平問題的真命題，代際公平問題背后真正的命題應是國民信賴性、財政可持續性問題，世代內的分配正義與水平公平方為國民年金改革的主線。以此為基礎，本文將思考日本國民年金制度的經驗如何為我國基礎養老金制度的完善提供參考。
二、日本國民年金制度的緣起與立法背景
公共養老金是以國家為責任主體，為收入能力長期喪失、減退的國民提供收入保障的制度（坂口正之等，2012）。公共養老金的機能主要有四項，分別是預防或救濟貧困、收入再分配、促進經濟穩定發展、維護社會政治安定（上村敏之，2009）。日本公共養老金主要由國民年金與厚生年金構成。國民年金屬于國家強制性養老金，是日本公共養老金的基礎部分。日本國民年金制度的法律基礎是1959年制定、1961年正式實施的《日本國民年金法》。國民年金制度是典型的以社會保險模式運行的公共養老金制度，具有獨特的年金數理，將保險原理與扶助原理相結合。比起保險數理的公平性，國民年金作為保障國民生活的制度，更加注重實質的公平性。國民年金具有公益性特點，采用國家責任原則，加大公費負擔的投入，強制國民加入，并不嚴格適用給付反對給付均等原則。
日本的年金制度源于明治初期（明治時代：公元1868年至公元1911年）針對軍人、官吏的恩給制度，其財源是租稅，用于提供退休、障害、遺屬相關的年金給付（李靜淑，2013）。此后，日本年金制度由國營企業逐漸擴展至民間企業，1941年《日本勞動者年金保險法》、1943年《日本厚生年金保險法》漸次成立，企業的勞動者開始適用作為社會保險的年金制度。然而，各類年金制度的調整范圍終究是有限的。據統計，日本國民年金制度誕生前，受到各類年金制度保障的僅有1250萬人，不到全體勞動者的1/3（吉原健二等，2016）。
基于對社會發展的高齡少子化、核心家族化的預測，為了將年金制度的適用范圍擴大至全體國民，日本于1955年開始討論設立國民年金制度。當時最大的問題點即在于國民年金制度的公平性，即是應以保險費的繳納為條件的繳費制為基礎，還是應以稅收作為年金財源的無繳費制為基礎。如果僅以繳費制為基礎，將會造成已經處于老齡、障害等狀態的國民無法獲得年金保障，并且當時還存在很多國民年金保險費繳納較為困難的低收入者或無業者。經過多次討論，日本社會保障制度審議會認為應同時以繳費制與無繳費制國民年金制度的基礎，而繳費制應以有負擔保險費能力的人為對象，沒有負擔保險費能力的人則適用無繳費制（吉原健二等，2016）。由此可以看出，日本國民年金制度最初的理念就在于維持國民都能受到保障的體制，其更注重保障范圍的普遍性、制度運作的穩健性。
《日本國民年金法》規定，未加入厚生年金和共濟年金的20歲至60歲的日本國民都要加入繳費型國民年金，60歲以上或生活困難的日本國民免費加入國民年金（第7條第1項）。國民全民年金體制就此確立。國民年金制度于經濟上是一種以社會保險模式為主的財政運作，保險人是國家。國民年金制度下，無論性別、職業、收入的有無，均能以個人的身份獲得年金給付，這意味著全面的生活保障體系的形成（水平公平的追求），也意味著資金來源的相對充實。國民年金制度帶有社會再分配的意義（分配正義的探索），成為了日本公共贍養的組成部分。國民年金制度建立之初，對被保險人采用平等、均一的保費模式，即基于未來一定比率實現收支平衡而計算的保險費率。年金給付標準為參保期間年收入的1/3，以保障老年人最基本的生活需要。國民年金的給付條件是繳納國民年金保險費達到25年以上（40年為滿期），在國民年金制度發足之日起已經達到一定年齡的人，則由經過措施將年限縮短至15年至24年不等。
日本國民年金制度的創設雖然有著高齡少子化問題開始的背景，但是彼時日本正處在經濟高速成長期，高齡者數量較少，且仍然能較全面受到私人撫養制度的支持，養老金保障的社會功能并不十分凸顯（坂口正之等，2012）。由此，日本當時采用的是基金積累制，這一制度有著將積累的基金作為財政投融資資金利用的優勢。但同時，該制度在誕生之初也存在一些弊端。基金積累制具有不穩定性的特征，通貨膨脹率高于基金利率的情況下，積累基金的實質價值將減少，這使得國民年金制度應對高齡少子化快速演進時捉襟見肘。同時，國民年金制度的保障范圍并不周全，學生與專職家庭主婦被作為任意加入者而被置于國民皆年金之外。這些弊端隨著國民年金制度的運行逐漸演變成社會問題，成為一次次改革的動因。
三、日本國民年金公平性改革的歷程
商業保險、報酬比例年金的原理是交換正義，一般通過水平公平而實現。與此相對，公共養老金則與分配正義密切相關，通過定額的基礎年金實現對高收入者與低收入者的再分配。水平公平與垂直公平最先體現在稅收相關的事項上，垂直公平即對高收入者課以比低收入者更高的稅，而水平公平則是對同樣的人課以同樣的稅（堀勝洋，2017）。對于公共養老金而言，水平公平與垂直公平的區分可以運用于保險費負擔與年金給付的基準上，垂直公平即是對高收入者課以更多保險費，對低收入者給予更多保險給付；水平公平即是對所有的人課以同樣的保險費，進行同樣的年金給付。
日本國民年金的公平性改革的主線是，實現國民年金的基礎性，應對高齡少子化，追求社會保障的穩定（巖村正彥等，2022）。財政可持續性問題是國民年金制度運行的根基，國民年金制度公平性的目標分配正義、水平公平的實現，維持財政可持續性是其基礎。這是由于在制度的財務健康狀況得到保障的情況下（能夠為所有投保人提供福利），才能進一步確保制度能夠公平地為所有投保人提供福利。多數經濟發達國家，已經經歷或實現了對現收現付制的改革，以加強繳費和待遇之間的聯系，提高享受全額養老金的年齡（羅伯特·霍爾茨曼等，2004）。日本也不例外。日本國民年金的財源是被保險人支付的保險費、國庫負擔以及保險費積累的資金運用。隨著日本高齡少子化的發展，社會保障費成為國家政策經費中最大的費目，社會保障成為理所應當的改革對象。歷次國民年金制度改革的目標既是減輕國庫的負擔，也是構建起能夠對應社會保障和社會經濟變化的制度。
日本國民年金公平性改革的基本舉措可概括為：第一，擴大國民年金的適用范圍，保障保險費收入，提升社會保障的水平公平。第二，確立國民年金的基礎性地位，鞏固公共養老的基盤，實現社會保障的分配正義。第三，確保國民年金財政的可持續性。設置工資和物價的浮動機制、宏觀經濟浮動調整機制，嚴格控制繳費率的上升，提高國家財政負擔比例，以實現國民年金制度公平性的目標。第四，保障國民年金與社會發展形態的適應性。調整國民年金的繳納期限與領取期間，以靈活性保障國民年金的財政可持續性。
（一）國民年金主體全面性的改革
日本國民年金主體全面性改革，確保了所有主體均應當且能夠受到國民年金制度的保障，這是實現國民年金制度水平公平的必然要求。這意味著國民年金的繳費和給付規則必須得到公平地執行，不應因為年齡、性別、收入或其他因素而產生不公平的待遇。
針對前述國民年金主體范圍的問題，日本通過了兩次國民年金制度改革加以解決。首先是確立無業配偶的獨立年金權。1985年國民年金改革確立了無業配偶（實踐中往往為女性配偶）的年金權。以往企業職員、公務員的無業配偶（或收入水準一定程度以下的配偶）僅僅被認為可以任意加入國民年金，而沒有被強制要求。若無業配偶沒有加入國民年金，則其國民年金僅僅是在其配偶的年金基礎上加上自己的加給部分。這導致無業配偶在一定年齡離婚后會陷入無年金的狀態。新制度將被扶養的配偶作為第3號被保險人，要求其強制加入。
其次是國民年金制度對學生群體的強制適用。1961年日本國民年金制度發足以來，由于20歲以上的學生是自由加入的，這些學生大部分處于未加入國民年金制度的狀態。1989年日本國民年金改革將學生作為第1號被保險人，強制學生加入國民年金。伴隨著強制加入，學生也被課加了保險費的支付義務，在缺乏承擔能力的情況下，可以申請免于繳納保險費。
1989年國民年金制度改革以來，《日本國民年金法》下國民年金的被保險人的三種類型基本固定（第7條）：（1）第1號被保險人。自營業者、學生、無職者等20歲以上60歲以下的日本在住者，非第2號、第3號被保險人，也非被用制度下老齡、退休年金的受給付人。（2）第2號被保險人。企業職工（厚生年金的被保險人）、公務員（共濟合作社的成員）。（3）第3號被保險人。第2號被保險人20歲以上、60歲以下的被扶養配偶。針對國民年金保險費支付困難的人，《日本國民年金法》設置了多階段免除制度，包括全額免除、3/4免除、半額免除和1/4免除等（第27條）。
（二）國民年金基礎性的改革
日本雖然在二戰后實現了“國民皆年金”，但由于歷史的原因，在1985年改革前，其養老金制度主要按照受雇者、非受雇者、國營、私營等不同保險形式分成不同的類型和制度，國民年金主要的受眾是農民和城市靈活就業人員（高山憲之等，2019）。不同類型的養老金按照行業、地區各自獨立管理，財政負擔不均的現象越來越嚴重（王偉，2007）。1985年的日本國民年金改革，是國民皆年金體制發足以來的首次大修。本次的目標首先在于整合公共養老金（國民年金、厚生年金、共濟年金）。以往的制度中存在著與各個職業、領域相對應的舊制度，這些制度的負擔、給付各不相同，存在著不合理的給付差距，導致了財政基礎的不穩定性，過剩給付、重復給付的問題時有發生。
為了解決這些問題，新制度將以往以自營業者為對象的國民年金的適用對象擴大至了全體國民，將國民年金作為所有年金的基礎年金（老齡基礎年金、障害基礎年金、遺屬基礎年金）。并將給付以個人為單位，要求財政上實現單一年度的收支均衡。國民年金只支付基礎養老金，民營企業和公職人員的養老金在基礎養老金的基礎上，根據平均工資和加入保險的時間進行加算，形成基礎養老金之外的第二層次養老金。1985年改革以來，日本的第一支柱養老保障體系才真正成為全體國民基礎性、兜底性的養老金。
（三）國民年金財政可持續性的改革
在國民年金制度中，財政可持續性與制度的收支平衡密切相關。歷次改革之下，這也成為代際間公平（精算公平）問題的導火索。代際公平性涉及到國民年金制度對不同代際人群的公平性。在國民年金制度中，投保人需要支付保險費來維持該制度，而他們可能面臨養老金不足或者無法獲得養老金的風險。這意味著，當前的年輕世代可能會承受更大的財務壓力，同時將來無法獲得應有的年金給付。這將與國民年金制度的公平性要求背道而馳。
1961年開始，日本國民年金采用完全基金積累制。高齡少子化問題導致勞動人口減少的同時，領取養老金的高齡者人數不斷增加，這使得基金積累制面臨著負擔與給付的不平衡問題。在國民年金制度成熟度提高、受益人數量增加的情況下，物價上漲超過了國民年金的資金運用收益，導致國民年金制度的可持續性受到影響。由此，在基金積累制之下，國民年金給付的財源是不足的。
1973年，日本修改了完全基金積累制的模式，在國民年金額度計算的基準中引入物價變動制，自動改定年金額度而改為將給付水準與房租、物價情況一起計算，形成了確定給付型年金。自此，國民年金更接近現收現付制。此舉導致國民年金保險費大幅上升，給付水平卻被抑制。也就是說，日本現在的國民年金財政體制是更為接近現收現付制的部分積累制。
20世紀80年代末，在經濟環境大幅變動的影響下，日本現收現付制的公共養老保障體系的財政狀況迅速惡化，由之而來的是對養老制度的不信任以及在解決問題過程中產生的代際負擔和待遇的不公平，這使得越來越多的日本國民逃避養老金繳納責任（原新等，2010）。1989年的日本國民年金改革引入了完全物價聯動制。以往國民年金的改定條件是前一年度消費者物價上升率達到5%以上，本次修改則不再考慮物價上升率的程度，而是根據前一年度的消費者物價上升率改定年金額度，從而實現了完全的物價聯動制。
2004年以前，新退休者依據工資增長率確定養老金水平，65歲以上的已退休者根據消費者價格指數調整養老金。2004年日本對整體的公共養老金改革實施了“百年精算制度”，其中目的之一就是思考國民年金公平性。2004年改革引入“修正指數”，新老退休者的養老金待遇根據凈工資指數（或CPI）減去修正指數進行調整，通過適度抑制給付水平的上漲幅度，控制養老金繳費率的持續上升，以體現制度贍養負擔變化和人口長壽風險的調整。在2004年改革中，日本政府根據平均工薪階層的厚生年金保費，計算出世代間不同的負擔和受益：1953年出生的世代，支付670萬日元的保險費，可以獲得5500萬日元的年金給付；1985年出生的世代，要支付3300萬日元的保險費，獲得7600萬日元年金的給付。日本政府想由此強調國民年金對于任何一個世代都沒有損失，都能帶來養老保障（直井道子等，2014）。
在這一背景下，2004年的日本國民年金改革十分特別，在財政可持續性上扭轉了以往改革的觀點。以往的年金是以永久均衡為前提的，基礎年金的金額以5年為一個單位結合高齡者的消費實態進行調整，每年僅結合消費者物價的變動自動改定（井口直樹，2010）。而此次年金體制改革則是以有限均衡為轉移，在固定保險費水準的前提下，抑制了年金的給付水準（巖村正彥等，2022）。以為100年后必要給付的1年份年金作為年金基金為前提，此次年金體制改革修改了保險費水準的規定方式、年金的自動調整機制，將基礎年金的國庫負擔率提升至1/2。
（四）國民年金的延遲退休連攜改革
彈性退休制度是應對老齡化對公共養老金制度沖擊的有效制度（孫榮，2022）。國民年金和延遲退休改革的關系非常密切。隨著人口老齡化的加劇和人均壽命的延長，日本的退休年齡已經逐步推遲。日本先后進行了60歲、65歲、70歲三個時段的延遲退休制度改革，采取以制定和修改《日本高齡者雇傭安定法》為主要內容，其目標之一就是緩解養老金財政壓力（丁英順，2021）。日本老年人普遍長壽，很多在年齡上達到老齡的人口的健康程度仍然很高，具有工作的能力（椎名一博，2012）。日本2020年出臺了《日本年金制度改正法》，涉及到公共養老金制度的整體性改革。
彈性退休制度是實現國民年金制度持續運行的方式，國民年金作為基礎性年金的改革舉措在于以財政可持續性為導向的國民年金受領期間選擇的擴大化，高齡者根據自身情況更加靈活地選擇國民年金制度的運用。這一改革可以幫助國民年金機構增加保險費來源，減少年金給付，減輕財政負擔，提高制度的財政可持續性。其一，將現行70歲的國民年金受領始期上限提升至75歲，即國民年金的被保險人可以在60歲至75歲間選擇國民年金的受領期間。其二，如果國民年金的被保險人選擇在65歲以前受領國民年金，則國民年金的金額將按照基準額每提前1個月減額0.5%，最大減額不超過30%；如果國民年金的被保險人選擇在65歲以后受領國民年金，則國民年金的金額將按照基準額每推遲1個月增額0.7%，最大增額不超過42%。
四、公平性視角下日本國民年金制度的評價
當公平與養老金相結合，其要點在于發揮養老金在縮小收入差距、調節收入分配中的作用，重點考慮低收入者和貧困老年人的養老保障問題（龍玉其，2019）。經由對日本國民年金制度的公平性重述可以發現，以往的代際公平論者忽視了對年齡組問題（age-group problem）與出生序列問題（birth-cohort problem）的省察。
年齡組問題，即同一時期高齡世代與年輕世代間的公平性（世代間公平）和年輕世代內部的公平性（世代內公平）。例如，高齡世代的年金額超過年輕世代工資額的情況，特別是在現收現付制下，是不應被允許的，因為這超越了養老金數理的界限。出生序列問題，即出生年代的公平性問題。不同年代出生的人會遇到很多社會經濟環境的差距，即可能國民年金制度內的收益率不高，但是生涯所得卻更多。這還意味著，不能就國民年金而論國民年金，而要看包括國民年金的整個社會體制下，是否能夠達到公平，以及達到什么樣的公平。
（一）代際公平問題的實質：財政可持續性、國民信賴性問題
羅爾斯認為，社會是一個世代相繼的公平的社會合作體系（約翰·羅爾斯，2002）。老一代人的思想、決策、行動會直接影響新一代人，代際公平問題始終會存在。代際公平是一種時間視角下的公平，受到經濟環境變化的影響。精算平衡是一種面向過去的平衡，雖有可能在一個時間點上達致平衡，但不可能在每時每刻都實現。基于代際公平與效率的不兼容性（楊充霖，2021），過分強調代際公平將導致國民年金制度與其制度目標南轅北轍。
與其他制度一樣，國民年金制度不能獨立于社會經濟環境而存在。日本的公共養老金占據了國家社會保障費用的一半以上，積累基金近200兆日元。國民年金運作要考慮物價、工資上漲，保障國民生活，因而年金給付額度一定是隨動的。并且，在現收現付制之下，高齡少子化之中，勞動力減少，高齡者占總人口增加，這是國民年金單純內部收益率差距的主要原因。但是，并不能單獨就內部收益率討論代際公平問題（堀勝洋，2017）。代際公平問題在日本國民年金制度誕生時的原始保費厘定上誠然較為突出，但是，隨著日本國民年金制度的歷次財政可持續性改革后，通過動態厘定費率反映社會環境的變遷時，數理上的代際公平問題就不一定是真問題了，因為在歷史、人口、經濟等要素之下其不能為簡單的交換正義所涵蓋。
分配正義作為一種純粹程序的正義，注重分配過程和規則的合理性，因而與背景制度的恰當安排密切關聯（王馳，2023）。日本國民年金制度自誕生之時，就是社會保險與國家財政“兩條腿”走路，其主要目標不是維持代際間的數理公平，而是奠定堅實的老后所得保障基礎。在制度引入之初，國民年金的運行中即存在不同年齡層保險費繳納的差異，但這一差異并不是徑直由其他被保險人承擔，而是經由國家財政兜底。財政運轉模式的變革、基金積累制到部分積累制的轉化，實際上是為了避免世代間存在前述的絕對不公平的情況。縱觀國民年金制度的諸次改革，其目標以代際內公平為基礎，1985年的日本國民年金改革、1989年的日本國民年金改革的主要內容是國民年金主體的全面化，以實現保障的周延化、基礎化。
現階段日本國民年金制度的代際公平問題主要不是一個制度問題，代際公平與國民年金制度的目標缺乏直接關聯。代際公平問題反映了在高齡少子化問題的影響下，日本的社會環境發生著快速的變革，現役世代對于未來年金支給存在著擔憂（年金綜合研究所等，2017）。國民年金制度追求的能且只能是在能夠維持財政可持續性的范圍內，盡量權衡世代間的公平與世代內的公平。2004年的百年精算改革以來，這一問題已被一定程度上解決了。正如有學者指出的，代際公平論忽視了國民年金制度的社會保險屬性，在計算上未結合社會環境的變遷進行精密考量，其結果是削弱了年輕人對國民年金制度的信任（玉木伸介等，2017）。同時，容易被選擇性忽略的是，隨著日本社會的發展，人口的長壽水平在不斷提高，人均獲得國民年金給付的年限在不斷提高。
（二）公共養老金下公平性的分擔：國民年金保障的基礎性
公共養老金（社會保險）的公平問題與一般保險的公平問題不同，一般保險討論的是道德風險與逆向選擇，相較一般保險，基于國民年金的強制適用，國民年金不必擔心逆向選擇與道德風險。公共養老金項下更多被討論的是所有被保險人能否享有同等待遇，即水平公平問題。同等待遇包括保險費的支付額度、年金的領取期間與額度，這在任何一個國家都是不一樣的。
日本國民年金的公平性在于對于高齡者的平等保護，而這一點是否實現了且是否能夠長期實現則是評判國民年金公平性的標準。根據《日本憲法》第25條，日本國民保有最低限度生活受到保障的權利，國家則具有保障生存權的義務。《日本國民年金法》第1條確立了國民年金制度的立法目的，即“基于《日本憲法》第25條第2項規定的理念，將由于老齡、障害或死亡對國民生活安定的影響通過國民的共同連帶加以防止，維持和提交健全的國民生活”。國民年金制度的目標不在于實現國民之間養老水準的公平，而在于為所有國民提供最低限度的生活保障。作為日本社會保障基本法之一的《日本生活保護法》第2條也規定了，只要滿足該法規定的要件，無差別平等適用于所有國民。體系解釋下，《日本國民年金法》在理念上也更近于分配正義、水平公平。
日本的養老金理論將養老金定位為支援高齡者經濟、精神自立的制度。希望通過養老金制度，使高齡者在職業生涯結束后，不用工作就可以獲得安定的收入（直井道子等，2014），即收入保障。國民年金制度的直接機能是保障基本的生存權，其間接機能才是實現所得再分配、實現平等化（里見賢治，2010）。事實上，應當注意到國民年金制度社會保障之外的國家財政支持面向，日本國民年金制度自誕生時為了提供完整的保障，就設定了不同年齡段人群不同的年金給付期限，這并非不公平，而是為了保障所有到達需要年金保障年齡的群體，都能享受到年金的保障。簡言之，對于國民年金制度而言，世代內保障的公平性更為重要。
在養老金公平性分擔的維度上，三大養老保障支柱發揮的功能，應從系統性的視角考察公共養老金內部、公共養老金與個人養老金之間的關系。日本的公共養老金有兩層，第一層是定額養老金（國民年金），目的是防止老年貧困，起到的是水平公平的作用；第二層是收入比例養老金（厚生年金），目的是提供收入替代，實現消費平滑，以達致分配正義的要求。從日本公共養老金與個人養老金的關系來看，二者的目標均在于老后所得保障。但同時，二者的作用有很大差別。一方面，公共養老金雖然發揮著基礎性的作用，但是其重要性正在縮小；另一方面，個人養老金的保障范圍在持續擴大。公共養老金與個人養老保險并存，并實現機能補完。公共養老金是強制被保險人加入的，向所有被保險人提供部分保障，不問年齡而適用同樣的保險費。個人養老保險是自由加入的，提供的是超過公共養老金保障限度的保障，其保險費、保險范圍有很大的自由度。
綜合來看，公共養老金制度是基礎性的，其功能是不可替代的。個人儲蓄的界限在于難以普遍面向未來設置合理的消費儲蓄計劃，老齡生活保障必然成為問題；個人養老金的問題在于價值高昂、普及率低，僅能作為補充性社會保障，而不能成為基礎性社會保障。相較之下，公共養老金的加入是強制性的，通過年金額與保險費進行收入的再分配，在政府通過制度保障運營的情況下，具備高度穩定性。并且，制度可以通過財政制度與再調整制度實現與時俱進的靈活性。國民年金制度與其他公共養老金制度在公平性上的分擔存在區別。國民年金制度的公平性在于它可以為更多的人提供基本的社會保障，并且保費的負擔更加公平。但是相對的，國民年金制度的養老金待遇相對較低，無法提供高水平的養老保障。而厚生年金、企業年金等制度注重提供更高的養老金待遇。
（三）國民年金公平性改革的目標：財政的可持續性
日本公共養老金的改革主線正是如此：在社會經濟環境的變遷中，保障公共養老金的可持續性。特別是隨著泡沫經濟的崩壞，以往的經濟體制難以維系的情況下，如何實現社會保障，對于日本政府是巨大的挑戰。國民年金主體的擴張，是日本國民年金制度發展的主線之一。主體的擴大，一方面是增加保障范圍，另一方面是增加繳納主體，以解決養老金保險費滯納問題，提振財政可持續性。其意義既在于年金財源的穩定性，也在于年金保障的周延性。
對于養老金問題而言，少子化和老齡化是一個問題的兩面，少子化使得老齡人口占總人口的比例增大，要支付的保險費變多，而繳納保險費的人數變少；老齡化又加劇了少子化的發生，二者呈負面循環構造。少子化、老齡化帶來了代際義務不平衡問題、支出大于收入的隱憂。歷經戰后的半個世紀，日本的出生率、人口壽命、撫養比等數據發生很大變化，在新的人口結構下，少子化、老齡化帶來的影響愈發嚴重，直接導致了加入公共年金人數的減少和領取者的增多，這進一步加劇了政府的財政負擔，擴大了公共年金的收支缺口。因而，如何保障養老金的財源就成為迫切需要解決的問題。
申言之，傳統的正義論建立在完滿性（Perfektion）的觀念之上，剝奪了對最高價值否定的可能性。但是，在現代社會，傳統的正義論在多大程度上能夠解決問題，是值得懷疑的。在高度復雜的現代社會秩序中，正義已不再被視為對行為發揮實效性的價值，而是變為法律系統的“適度的復雜性”，其以“法律系統的高度適合性”與“法律系統內部諸決定的前后一致性”作為變數，以追求二者最高水準的相互統一為目標。那么，正義就被置于諸社會系統之要求的復合體之中，這賦予了應對社會系統諸要求的反身性。
日本國民年金改革正是不斷在國民年金制度系統中引入適度復雜性的過程，其核心目標是維持國民年金作為經濟系統的持續運行，法律制度通過調整自身的運行而服務于這一目標。日本公共養老金雖然面臨著高齡少子化、國家財政惡化，但是在經歷了一系列改革后仍然能保證在未來的80年內無穿底之憂。日本提高年金給付年限的主要理由是，提高國民年金的所得替代率，促進世代間年金的公平（巖田克彥，2014）。有學者通過統計分析，預測在日本公共年金的不斷改革下，日本未來年金的缺口可以被填上（張玉棉，2018）。
五、日本國民年金制度對我國的啟示
我國實施的養老金制度以基礎養老金為基礎，以職業年金、企業年金為拓展，以個人養老金為補充。養老金制度是積極應對人口老齡化、保障和改善民生、維護社會公平正義的重要制度保障，公平是這一制度設計的核心要義和價值遵循（馬紅鴿等，2022）。目前，我國養老金改革的主要矛盾已經轉變為“是否公平”（龍玉其，2019）。與世界其他國家相比較，日本的公共養老金制度雖然誕生較晚，但在經濟高度發展與人口快速高齡少子化的背景下，制度已臻于成熟（年金綜合研究所等，2017）。日本國民年金的制度演進反映了對分配正義、水平公平的不斷追求，其生成、發展模式雖然受到歷史、經濟因素影響，不能期待其能夠被直接移植而起到功能等效，但其法理對我國的制度建設具有重要的參考意義。
（一）主體范圍：公共養老金保障的全面性
“老有所養”是每一個人的基本需求，養老金的公平性要求實現保障范圍的全覆蓋（龍玉其，2019）。2010年頒布的《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《中國社會保險法》）確立了廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的基本原則。在很多采用多支柱養老保障的國家中，養老金覆蓋率仍然很低，許多主體游離于養老金制度之外（羅伯特·霍爾茨曼等，2004），我國仍然面臨著這一問題。
然而，我國尚未實現參保人員的全覆蓋。一個典型的問題是靈活就業人員的基礎養老金參入。由于在《中國社會保險法》層面僅僅認為靈活就業人員可以參保，且保險費需要自己全額繳納，這就使得大量靈活就業人員因未繳納也不愿繳納保險費，而被排除在養老保障之外。“放寬靈活就業人員參保條件，實現社會保險法定人員全覆蓋”成為了“十四五”規劃綱要在社會保障方面改革的要求。
從日本經驗來看，國民年金的強制性與保障的基礎性息息相關，實現養老金制度的全覆蓋需要政府的強有力支持。政府應該采取必要的措施確保所有人都能夠參與基礎養老金制度，而不應該讓一部分人群被排除在基礎養老金保障之外。即便在國民皆年金實現了群體的全覆蓋，但是人口的全覆蓋是更為迫切的任務，而這條路日本一走就是三十年。現狀上，日本的靈活就業者被歸于國民年金的第1號被保險人，強制適用國民年金制度。應注意的是，即便在這一目標基本實現之后，如何處理雇傭形態的調整與基礎養老金的關系也成為新的問題，這有待制度的完善、監管的貫徹、宣傳的加強。
（二）財政統籌：基礎養老金的發展方向
根據經濟發展水平合理確定養老金繳費和給付水平是基礎養老金改革的重中之重。省級統籌之下我國的基本養老金制度面臨人口流動不均衡、省際人口結構差異大、代際贍養負擔重等問題（楊燕綏，2021）。對此，我國于2022年1月開始實施基礎養老金的全國統籌、調劑政策。相較于各省份按一定比例上繳基金收入并下撥至所有省份的中央調劑制度，全國統籌調劑制度的原則是存有當期結余省份的結余資金補貼出現缺口省份的缺口，即結余資金橫向調撥，統籌層次進一步提升，理論上會減小各省份養老金基金的收支差異，緩解基金虧損省份的支付壓力（吳萬宗等，2022）。但同時，在全國統籌的背景下，全國31個省市的基礎養老金在地區上差異極大，且農村養老與城市養老也存在著鴻溝。世界各國公共養老金制度的定位都是保基本，這是全社會互助共濟的前提，也是中國實現全國統籌的必要條件，其基礎在于給國民初始一個包含待遇水平等內容的養老金基礎指標（王新梅，2019）。在我國各地收入差距水平很大的背景下，追求全國養老金待遇水平的平等是一條漫漫長路。
1986年日本養老金的改革實際上實現了覆蓋全體國民的基礎養老金制度，其分別在于不同職業、不同地區、不同性別之間，以實現不同類型公共養老金的統合。其指導原則在于，對于同一個組群的參保人而言，如果在過去支付了同樣數額的保費，那么退休時就應得到同樣數額的養老金。即不應因為過去參加城鄉居民保險制度的年輕人紛紛到城市工作，給城鎮的養老金制度繳費，而造成參加城鄉居民保險的高齡者得不到應得的養老金（高山憲之等，2019）。日本國民年金的來源是國民的納稅與支付的保險費。其優勢與劣勢同樣明顯，優勢在于保障范圍的完備，而劣勢在于年金給付額的不足，尤其是對就業年限較少的人保障水平較弱。據統計，日本高齡世代收入的61%是公共養老金，更有51%的高齡者僅依靠公共養老金生活（椋野美智子，2020）。但無論如何，加入國民年金的收益仍然大于不加入，其仍然是日本國民抵御社會風險的最優選擇（張玉棉等，2018）。
日本國民年金制度的待遇基本相同，主要因其繳費計算方式的簡單性。日本國民年金待遇主要由繳納的保險費與基準年金額度的乘積決定（與繳費年限有關），不考慮一個人的工作地點、行業、工資水平如何。相比之下，我國的基礎養老金待遇差異較大。這是由于繳費年限、繳費基數和繳費比例各不相同。不同地區、行業、職位的人員繳納基礎養老金的繳費比例和繳費基數是不同的，導致同樣的繳費年限，不同人獲得的基礎養老金待遇也會不同。
綜合來看，無論是我國還是日本，財政可持續性都是重要問題。與日本實現的是制度從“簡單到復雜”的發展過程不同，我國現階段更多要實現制度由“復雜到簡單”的衍變。二者的發展方向卻是殊途同歸的，即實現制度運作的“適度復雜性”。代際內的公平是基礎養老金所注重的，其前置基礎是參保對象的全面，其中間要求是財政的可持續性，其后置要求是養老待遇的平等。我國在養老金制度的建設中，應當注重分配正義、水平公平的貫徹。費率的調整必然要經歷由分到統，由差異較大到差異較小的過程，其核心是以全局、長遠的角度在全國統籌的基礎上調整保險金費率，以基礎性實現信賴性，保障養老金制度的公平性，以真正實現“老有所養”。
另外，從日本的經驗中也可以看到，隨著人口老齡化程度的加劇和社會經濟環境的不斷變化，基礎養老金制度需要不斷調整和改革，以保證其可持續性，適應新的形勢和需要。例如，加大政府對養老金制度的財政投入、優化養老金制度的管理和運營機制、提高養老金制度的投資收益、探索建立更加靈活和多樣化的養老金投資方式等，均屬于保障基礎養老金制度可持續性的重要舉措。
（三）制度銜接：延遲退休背景下公共養老金的靈活性
養老金改革需要基于對人口老齡化危機的正確認識。《中國社會保險法》第16條規定，參加基本養老金的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿15年的，按月領取基本養老金。這一年限設置在立法當時的社會經濟、人口條件下具有合理性，但隨著我國人均壽命（健康生活年限）、教育年限的提高，延遲退休就成為一種選擇。養老金制度作為社會保障的重要制度，其必然影響到就業形態的變化（清水信広，2010）。高齡少子化下，我國基礎養老金制度受到沖擊。今日日本所遇到的問題在我國不遠的將來也會發生。對此，基礎養老金的改革必然需要長期視點的引入。延遲退休與養老金的穩定性息息相關，其效果不在于增收而在于減支（鄭秉文等，2021）。在這一點上，日本引入延遲退休相關的動態養老金負擔給付政策更具有靈活性。
推遲退休年齡既是為了保障公平性，也可能會影響國民年金制度的公平性。如果政府僅單純地推遲退休年齡，沒有采取其他措施提高養老金給付比例或者優惠長期參保人員的待遇，那么會給那些需要早退休的人造成不公平的待遇。此外，由于推遲退休年齡會增加就業機會的競爭，可能會使得年長的參與者面臨更大的失業風險，從而導致不公平。因此，政府和國民年金機構需要采取一系列的措施確保制度的公平性。例如，提高低收入者的養老金支付比例、實施對長期參保人員提供更加優惠的待遇等。政府還可以提供更多的職業培訓、介紹機會，提高年長參與者的就業競爭力，以降低他們的失業風險，避免因為退休年齡的提高造成不公平。
（四）系統整合：基礎養老金與個人養老金的協同模式
2022年11月，人力資源社會保障部、財政部、國家稅務總局、銀保監會、證監會聯合發布《個人養老金實施辦法》，將個人養老金定義為，政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營、實現養老金補充功能的制度。那么，我國的個人養老金制度在定位上就屬于第三支柱保險中有國家制度安排的部分。個人養老金制度的主要保障對象是沒有第二支柱企業年金或職業年金的廣大中低收入者，要求為這些主體提供補充性養老。
我國個人養老金改革的目標是，出臺一個人人可參與、投資主體擁有更多選擇權、預期受益良好的補充養老金制度（高和榮等，2022）。換言之，要求用個人養老金補充整全的平等性。現代國家治理體系是一個有機的、協調的、動態的和整體的制度運行系統。相較日本已形成了較為穩定、統一的社會文化形態，我國幅員遼闊、人口眾多、區域發展差別很大，實現基礎養老金的水平公平十分困難，但并不能通過引入其他制度而放棄基礎養老金的水平公平目標。以日本為鑒，這將使得弱勢群體面臨更大風險，導致社會對基礎養老金的信賴性下降，危及基礎養老金財政的可持續性，影響到基礎養老金制度本身的存續。
我國基礎養老金的改革必然不是一蹴而就的。一方面，養老金作為一個制度體系，其所能夠達到的公平性，與項下單一制度所設想的公平性必然是不一樣的。基礎養老金分擔的本身是一種水平公平，其指向的是生存權。相較之下，其他配套制度提供的是分配正義。前者是基礎性的，后者是補充性。首先有自身的制度目標，其次才是與其他制度連攜發揮更大作用。在這一意義上，不宜期待個人養老金制度起到基礎性的功能，個人養老金制度也不應成為某些主體僅有的養老保障方式。另一方面，長期來看，在第一支柱的普及之下，完善第二、三支柱養老金制度是同樣需要做的，乃至是更為先導的。公共養老金與個人養老金的連攜很有必要，其擴大效應的實現將基于個人養老金的普及（清水信広，2010）。
六、結語
基于公平性的視角，本文系統研究了日本國民年金制度，認為日本國民年金在數理意義上的代際公平并非這一制度要解決的真命題，真命題在于如何實現分配正義與水平公平。在基礎性、兜底性的分配正義、水平公平下，代際公平自始不是基礎養老金制度的目標。縱觀日本國民年金制度的歷次危機與改革，制度主體范圍的全面性、保障效果的基礎性、財政的可持續性等恰是為維持分配正義、水平公平的舉措，即使全體國民加入基礎養老金，均能在老后獲得平等的基礎保障。放眼養老金制度體系，整體的公平性目標與各制度的公平性內涵并不相同。日本構建三支柱的養老保障體系已歷六十余年，制度間的公平性協動需根植于各自有效運行的基礎。解明日本養老保障體系的價值追求與體系運作，有待相關研究的進一步展開。
編輯：于小涵
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