【智庫動態】朱恒鵬孫夢婷：美國公共福利制度何以孱弱？—

但是，以上研究均難以解釋美國引人注目的羸弱型公共福利制度。美國擁有全球第一的工業基礎與經濟實力，卻是貧富差距最大、貧困人口占比最高的發達國家。美國是發達經濟體中公共福利制度發展最為孱弱的國家，更是經濟合作與發展組織（OECD）成員國中唯一長期沒有全民醫保制度的國家（Steinmo，1993；Wilensky，2002；Prasad and Deng，2009）。20世紀90年代以來，學界開始從制度主義視角挖掘美國福利體系與西歐、東亞等國之異同及其背后原因，或闡釋美國福利制度的模式特征及改革趨勢，并對其政治體制、社會結構、財政金融體制及文化傳統等因素與福利制度的關系進行了很有價值的理論與實證研究。

制度變遷是社會結構、治理制度、文化傳統和行為人等要素之間互動的產物。歷史制度主義是一種研究政治和社會變革的方法，它強調時間、制度設計的順序和路徑依賴如何影響制度，并形塑政治、社會和經濟行為及其變化（Voeten，2019）。制度不是靜止不變的，歷史制度主義方法可以分析制度會帶來怎樣的政治和社會結果，以及它們如何隨著時間的推移而改變或適應變化的環境。通過研究制度的歷史發展，可以更好地理解某些政策選擇背后的原因以及它們被各種要素影響的過程。此外，在某一時間點所做出的特定選擇，可能設定一種軌跡，深刻影響制度在其后的發展。例如因為現有制度有缺陷而改革，但現有制度會深深影響改革甚至將缺陷遺傳給新制度。這就是所謂的路徑依賴。

本文將從歷史制度主義視角，梳理財稅制度演變與消費信貸發展對美國福利國家發展路徑的影響，說明美國福利制度的演變邏輯。簡而言之，20世紀初期美國特定的社會經濟環境導致其逐漸確立了“重累進性所得稅、拒累退性銷售稅”的稅收制度，以及以按揭信貸為主的居民消費模式。這兩者結合，共同在不經意間瓦解了美國福利國家建設的政治主張，最終將美國導向了一條私人福利主義的發展道路。

二、被扭曲的公共福利供給：失衡的稅種結構與稅式支出

建設公共福利制度，首先要解決“錢從何來”這一基本問題。作為國家收入的主要來源，一國稅制對其福利制度發展方向自然影響很大。例如，20世紀70年代后，西歐各國之所以在經濟疲軟時仍維持了高福利支出，靠的是增值稅這一“籌錢利器”（Kato，2003）。反觀美國，由于其稅收制度在演化中始終未能引入聯邦（國家）銷售稅（增值稅），從而走上了一條迥異于歐洲的福利發展路徑。

美國在稅收制度上和西歐各國分道揚鑣，始于美國內戰之后到20世紀初這段時期。在此期間，美國經歷了快速工業化，豐富的農業資源得到開發，工農業生產率大幅提升。南方農業區農產品產能擴張、供給充足，導致農產品價格暴跌。北方工業區則是財富迅速集中，貧富差距拉大，下層工人購買力不足。這種沖突導致民粹主義思潮迅速壯大，民粹主義者和農民的政治代表要求建立具有再分配功能的稅收制度，分散過度集中的財富，刺激消費。農民與工人團體希望降低自身稅負，并把向富人征收的稅款給予那些需要共享美國生產效率成果的人。這種政治運動促成了“以累進性所得稅為主、拒絕累退稅（銷售稅）”的稅收制度和以信貸為基礎的消費金融模式。

20世紀上半葉的兩次世界大戰給參戰各國都帶來了很大的籌款壓力。一戰和二戰期間歐美各國均借大規模戰爭動員機會大幅度提高了所得稅稅率，同時大幅度下調起征點從而顯著擴大了所得稅稅基。《1942年稅收法案》將所得稅征收范圍擴大至覆蓋全美74%的人口，邊際稅率也提高到23%到94%之間（Scheve and Stasavage，2016：78—106）。二戰后這種廣稅基所得稅被保留下來，成為美國聯邦政府第一大稅源。戰前美國聯邦政府也曾試圖引入聯邦銷售稅，但始終受到上述農民和工人團體的強烈抵制。在率先試圖引入銷售稅的多個州，因為多數議員擔心該稅種會侵蝕州政府稅源而否決這一提案。最終，二戰不僅沒有破壞美國本土經濟，反而激發了超高產能，戰后更需刺激消費以消化這一產能。在這種局面下，引入聯邦銷售稅或其升級版即增值稅，不僅政治阻力很大，也不符合穩定經濟增長的要求。其后直到20世紀70年代，長期的經濟繁榮保證了所得稅稅收的同步增長，聯邦政府財力無虞，“重累進稅、輕銷售稅”的稅收結構未展現出明顯問題，也就日益穩固下來（見圖1）。

二戰后，農業團體的政治遺產被勞工、消費者和部分少數族裔團體繼承，前述“重累進稅、輕銷售稅”稅制以及鼓勵信貸消費的路線也得以延續。稅制結構的穩定導致了既得利益格局的固化和改革的路徑依賴。每當出現新的問題或需求時，無論哪個黨派執政，都更加傾向于在現有稅制基礎上調整，而不是引入新稅種。因此，20世紀早期形成的這種財稅制度影響了美國此后近一個世紀的政治經濟體制走向（Esping-Andersen，1990；Carney，2010；Clemens，1997；Lipset，1950），公共福利制度的孱弱就是其中極為重要的部分。

圖1 1970—2020年美國與OECD歐洲國家各類稅收占GDP比重的比較

資料來源：OECD數據庫，https://stats. oecd. org/ index. aspx? Data Set Code= REV。

注：OECD數據為OECD成員國中歐洲國家的平均數據。

需要指出的是，20世紀早期美國形成上述重所得稅稅收結構的過程，并非簡單的民粹主義“劫富濟貧”故事。在政黨斗爭和各利益集團圍繞稅制角力的過程中，還同時形成了兩個相伴相生且同樣影響深遠的制度安排，一是鼓勵信貸、親債務人的政策傾向，二是有利于部分納稅人的稅收優惠制度。早期的稅收優惠包括從個人應稅收入中扣除債務利息支出，以及從雇主應稅收入中扣除為工人提供養老金的支出等。這在減輕所得稅實際稅負的同時，開啟了一個新的政治世界。在許多其他國家開始構建政府主導的公共福利體系時，美國則通過稅制中的這種安排，鼓勵民眾通過雇主和信貸等獲得一定福利保障，也提高了雇主為員工提供福利的積極性。這種福利的“私人解決方案”，反過來又擠壓了普惠性公共福利的需求和發展空間，使其更難獲得足夠的政治支持。就這樣在不經意間，美國的福利制度與西歐諸國漸行漸遠，悄然走向了私人性而非公共性路線。

稅收優惠是稅法中為減少納稅人的總體納稅義務所作出的規定，諸如針對某些種類收入的免稅、對某些行為的納稅扣除或稅收減免。20世紀初以來，稅收優惠或稅收豁免制度在美國稅制中逐漸占據了主導性地位，成了美國稅制一大特色。這些稅收優惠形成了美國政府“損失”的稅款，因此也被稱為“稅式支出”。相對于直接財政支出建立的公共福利體系，稅收優惠實質上提供了一種間接的社會福利，可以稱之為“隱性的福利項目”（Howard，1997）。據估計，美國稅收優惠的規模約占美國全部福利支出的四分之一到三分之一（Howard，1997：24—26）。

政黨斗爭與各利益集團之間的角力在稅收政策中歷史巧合性地達成了利益交匯點，這是稅收優惠成為美國稅制一大核心特點的主導因素。具體而言，一方面是20世紀初期興起的南部和西部民粹主義重農派認為，針對各類債務的稅收減免有利于保障（農民與工人）債務人的利益。債務人友好型政策取向不僅體現在聯邦稅法中，也體現在大約同時期定型的破產法中，這均和南部和西部農民容易受農產品價格波動而喪失抵押品贖回權有關。另一方面是制造業利益集團也普遍希望降低稅負水平，他們將對企業的稅收減免看作實現這一目的的一個有效辦法。盡管各自目的不同，但以上兩種政治力量在支持稅收優惠這一政策上達成了共識。稅收優惠同1913年的所得稅法案一起登上歷史舞臺，后者排除了“所有債務的利息，包括但不限于住房按揭利息”（Prasad，2012：154）。1914—1926年間，美國又逐漸確立了對雇主提供的養老金的稅收豁免。《1926年稅收法案》的一個修正案第一次把附加福利適用稅收豁免的原則納入法律，并規定養老基金適用稅收豁免。這種做法在給企業降低稅負的同時也為員工提供了更多福利。

《1939年國內稅收法典》進一步強化了稅收優惠的主導地位。該法案詳細說明了不屬于企業應稅收入從而適用稅收豁免的具體情形：“以下項目不應包含在總收入之內，而且依本章規定應當適用稅收豁免：……通過意外保險、醫療保險或依工人補償法案規定獲得的收入；因個人傷害或疾病獲得的補償金，以及從針對此類傷害或疾病的訴訟或協議中所獲取的損害賠償金。”同時，雇主也被允許從應稅收入中扣除支付給企業年金計劃的費用，且不需要為附加福利支付薪酬稅。《1942年稅收法案》提高了頂尖公司（凈利潤超過25000美元的公司）的稅率，同時增加了一個稅率高達90%的戰時超額利潤稅，這使得公司為員工提供私人醫療保險變得更具吸引力。1943年，美國國稅局（Internal Revenue Service，IRS）的行政裁決裁定，雇主為雇員向商業保險公司繳納的醫療保險費用可以抵稅。這一裁決受到了普遍歡迎，因為彼時羅斯福政府試圖通過限制工資增長來控制通貨膨脹，而工會成員則在積極要求加薪，企業和工會因此積極為附加福利而斗爭，以提高工人的忠誠度。1954年，國會把1943年的行政裁決編入《1954年國內稅收法》，在確立其合法性的同時還將其擴展至所有醫療保險安排，包括基于企業自籌的保險（Brown，1998；Dobbin，1992；Howard，1997；Hacker and Pierson，2002）。

這些稅收優惠措施均起到了增加社會福利的作用，但它們與直接財政支出建立的福利項目（或者說“顯性的福利項目”）不同。美國的直接福利項目主要是在20世紀30年代和20世紀60年代兩個短暫時期創建的，被稱為美國福利國家形成的兩次“大爆炸”（Howard，1997）。比如，1935年通過的《社會保障法》里規定的社會保險、失業保險、失學兒童援助計劃，1937年通過的公共住房計劃，1964年通過的食品券計劃，1965年通過的聯邦醫療保險和醫療補助計劃等。但是，通過稅收優惠創造出的“隱性的福利項目”，卻貫穿了整個20世紀。稅收優惠項目不需要特定政治經濟環境所形成的強大改革壓力來推動，它們大多數都是作為稅法的一部分，隨著更大的稅收法案出現。

Howard（1997）認為，稅收優惠構成的隱性福利國家項目更容易通過實施、爭議和阻力更小的原因在于以下五點。第一，“稅式支出”并非真正的“支出”，因此很少有政客了解其真正的規模。1969年之前美國財政部都沒有對稅式支出規模的準確估計，因此政客在推銷新的稅式支出項目時可以只強調其收益而不談其成本，同時還不會受到太多質疑。第二，稅收優惠條款不需要單獨立法，可以“隱藏”在稅法里，相對不會引起太多注意，也就不會引發太大反對之聲。第三，稅式支出便于政客從多個角度、向不同的利益集團推銷稅收優惠項目，并獲得支持，因為稅式支出在政治上至少有四個理由：作為對某些有需要的公民的援助，作為對私營的第三方提供商的補貼——他們提供了稅法規定的大部分商品和服務，作為減稅，以及作為傳統政府項目（即直接支出和監管）的替代（Howard，1997：11）。第四，基于上述第三點理由，用稅式支出形式提供福利還具有“審美”效應，因為不像直接福利項目需要政府付出高昂的行政管理成本，它看起來更符合“低稅收和小政府”這一美國人信奉的理念。第五，通過稅收優惠條款的流程相對更簡單，引起爭議的內容更少、被否決的可能性更小。根據美國國會的工作流程，如果要增加一個直接福利項目，必須先在國會里專門的委員會（比如教育和勞工委員會等）得到授權，再由預算部門也就是眾議院籌款委員會和參議院財政委員會同意撥款；但稅收優惠可以直接由預算部門的這兩個委員會授權。

20世紀40年代所得稅普及后推出的稅收優惠政策大大鼓勵了企業積極采用正式的私人醫療和養老保險項目來代替非正式的年金計劃和互助協會，這直接促進了20世紀40年代早期私人福利計劃的興起。企業和工人普遍意識到稅收減免的重要性：附加福利不僅可以降低稅金，還有利于提高實際工資。從1939年至1950年，小企業和大企業提供醫療和意外保險的比例分別從26%和38%迅速增加至53%和67%左右（Dobbin，1992）。各種稅收優惠條款既然是稅法的一部分，那么隨著經濟發展帶來稅收增長，這種稅式支出的規模也會自然地不斷增長。由于稅式支出還會給大量第三方提供商帶來好處，依附它的利益集團也就隨之形成并不斷壯大。房地產及其上下游企業、醫療服務提供商、制藥和醫療器械產業等都是其中代表。久而久之，對附加福利的廣泛采納逐漸形成了路徑依賴，擠壓了直接福利項目的生存空間，尤其是排斥了政府在養老保險和醫療保險方面的作用。對政策制定者而言，利用稅收優惠來提供福利，政治上風險小且更易成功；對受益于私人福利項目的企業員工來說，有組織勞工群體（工會）曾為促使雇主提供相對慷慨的醫療保險付出了長期艱苦的努力，他們會堅定守護自己的政治果實，并且擔心公共醫療保險之類的公共福利項目會導致私人項目的淡化或質量下降、自身利益受損（Gordon，2003；Howard，1997；Jacobs and Skocpol，2010）。

稅收優惠這一美國稅法中的特色安排，在很大程度上導致了美國建立全民醫療保險制度的嘗試的失敗。盡管不是唯一原因，但稅收決策顯然是雇主提供私人醫療保險過程中的直接動力。企業員工不愿意冒失去現有福利的風險。比起擁有強大談判優勢的公共醫療保險，醫院、醫生和醫藥供應商顯然更愿意和私人保險打交道，把成本轉嫁給病人、雇主，最終傳導到相關的稅式支出上去。稅式支出的規模更加擴大，繼續強化依附其而生的利益集團，對直接福利項目的擠壓也就更加明顯。而更重要的是，這種醫保與就業捆綁在一起的私人福利體系，使得整個醫療保障制度變成了累退性制度：在大型企業工作、有穩定收入的職業群體，同時也會有好的醫療保障；而收入不穩定人群、打零工人員或小公司職員，只能自己負擔醫療費用，一旦患上重大疾病，這些人群就容易傾家蕩產（Gordon，2017）。就這樣，反對累退性稅收的初衷最終竟然導致了累退性的社會保障。

三、被削弱的公共福利需求：繁榮的消費信貸與擠出效應

從福利供給的角度來看，“重所得稅、拒銷售稅”的稅收結構限制了美國的財政增收能力，利用稅收優惠提供的“隱性福利項目”又擠壓了直接福利項目可能得到的資金規模。而從福利需求的角度來看，美國推進信貸民主化，鼓勵民眾通過信貸市場滿足住房、教育、醫療健康服務等需求的制度安排，也導致了對公共福利制度的擠出。

具體而言，20世紀初期的農業國家主義不僅造就了美國稅收制度的失衡走向，也將美國逐步導向了以信貸為基礎的消費型經濟發展模式（Prasad，2012：198—200）。美國消費信貸的發展始于19世紀，西進的美國人借款購買農莊，并發明了分期付款的消費模式（Olney，1998）。19世紀后期，美國農民組織及其利益代表開始倡導放松信貸的政策，提出了“讓農民更容易獲取信貸”的政治口號。金融界大力支持鼓勵消費信貸的主張，也積極游說政府放松信貸。進入20世紀，在“大蕭條”與“新政”期間，“國家因消費而繁榮”已成為整個國家的核心信念（Cohen，2003）。出于對生產效率壓垮傳統的消費與分配機制進而導致價格下跌和經濟危機的擔憂，美國開始實行寬松的貨幣政策以刺激消費。這種刺激消費的貨幣政策與聯邦銷售稅提案的數次折戟，共同觸發了美國自20世紀20年代開始的信貸繁榮。彼時美國政府、私營部門以及非營利部門皆獨立發展出多種關鍵的制度以促進信貸民主化。1916年《聯邦農業貸款法案》出臺，政府開始系統地廣泛使用直接貸款和擔保，并承擔信貸管理責任。1933年，羅斯福總統依據《國家工業復興法》簽署6340號行政令，成立商品信貸公司，以農作物為抵押按市場價向農民提供貸款。商業部門則創新性地將分期付款這一信貸協議正式化，使得幾乎所有消費品（例如日用品、電器、汽車等）都可以分期付款購買。與此同時，非營利部門也在助推針對農民和城市工人的“小額貸款”以振興城鄉經濟。

值得注意的是，美國并非一直以信貸為經濟發展的主要導向。1913年，相比于大多數工業化國家，美國的金融化程度尚處于落后狀態（Rajan and Zingales，2003），其私人信貸占GDP的比重也低于瑞士、丹麥、法國、英國和德國等國(Eichengreen and Mitchener，2003)。20世紀20年代的信貸繁榮和“新政”見證了美國消費信貸的崛起。然而，從國際比較視野看，20世紀20年代美國的信貸繁榮趨勢在發達世界中并不獨特，真正不尋常的是“新政”時期實施的信貸創新政策，其中一個主要創新是可負擔的住房按揭。羅斯福總統在“新政”中認為擴大住房所有權是推動經濟發展的關鍵杠桿，因而大力發展住房信貸，此后歷任總統也一直延續且不斷創新擴大這項制度。住房信貸的發達通常被視為美國信貸相比他國更加繁榮的一大原因（Prasad，2012：200—201）。美國的住房按揭制度可謂舉世獨有(Green and Wachter，2005)。盡管世界上所有發達國家皆有按揭貸款和按揭金融市場，但美國的住房信貸政策通過使債務更容易承擔和管理，即提供更高的貸款額度、更低的首付比例（低至3%）、更長的還款期限，以及更方便的抵押貸款手續，使得房屋所有權被納入中等收入甚至更低收入階層可支付范圍內，讓擁有住房變得更加容易。二戰后，美國聯邦住房管理局持續的制度創新，不斷鞏固著日益增長的消費信貸。時至今日，由“大蕭條”時代開啟的消費信貸模式已成為美國政治經濟制度和國民生活方式的核心特征。

消費信貸的繁榮促進了私人福利的發達，卻對公共福利制度建設起到了抑制作用。信貸的發達使得包含醫療在內的商品和服務消費可以通過信貸融資獲得，具有一定的福利替代功能，而這些在發達的福利國家通常會由公共福利提供（Prasad，2012：235）。實際上，信貸具有福利提供功能并可作為福利制度的替代是金融學界的長期共識（Krippner，2011；Warren and Tyagi，2004）。針對發達工業國家信貸水平與福利規模關系的一項定量研究也表明：自20世紀80年代以來，信貸規模增長越大的發達國家，其福利制度發展水平越低（Prasad，2012：233）。2021年OECD的數據顯示，在美國民眾的消費支出中，住房、日用品等各類別支出占家庭消費支出的比重與其他發達國家相差無幾，唯獨醫療保健支出占GDP的比重高達21%，遠高于其他國家（如英國、德國、法國、瑞典、挪威等）2%—5%的占比水平。高科技治療手段、昂貴的行政成本與較弱的成本控制共同導致了美國異常高昂的醫療開支，往往使美國人因醫療支出而捉襟見肘，從而不得不尋求私人醫療保險制度的保障。醫療保健開支在其他發達國家一般由利用稅收支撐的公共醫療保障制度來提供，在美國則主要由消費者個人承擔。可以說，醫療保健方面的私人消費支出構成了美國與歐洲支出模式之間的主要差異：在公共醫療保障供給不足之下，美國消費者只能更多通過信貸來滿足醫療福利需求，而消費信貸的發達又在一定程度上消解了民眾對公共福利制度的需求（Gordon，2017）。

四、瓦解的福利國家：結論與啟示

各國福利制度的建立，因應著時代背景下的國家發展需求，主要取決于供給端即本國財政的籌資能力，以及需求端公民的福利意識與福利消費模式。本文從歷史制度主義視角透視了美國福利制度自19世紀末期以來逐漸演化的深層根源，并從制度變遷橫縱兩大層面詳細闡釋了財稅制度與消費金融模式對美國國家福利道路選擇的決定性作用，以及美國獨特的福利制度的潛在經濟后果。

本文得出的結論是：美國自20世紀初期開始逐漸確立的“重累進性所得稅、拒累退性銷售稅”的稅收制度，以及以信貸為主的居民消費模式，共同在不經意間瓦解了美國福利國家建設的政治主張，最終將美國導向了一條私人福利主義的發展道路。

具體而言，當歐洲各國在20世紀中葉出于提高生產率、振興經濟的需求而建立了有利于資方的累退稅制度（如廣泛引入增值稅實現政府收入有效增加），同時借助新財源取代分散的私人福利體系逐步建立強大的公共福利以緩和工人階級提高收入的訴求時，美國卻面臨著截然不同的發展需求與治理挑戰，并基于此選擇了一條與歐洲大相徑庭的福利發展路徑。在20世紀初的“大蕭條”時期，受農業國家主義思潮影響，美國就開始將提升國民購買力視為解決“生產過剩”的核心方案，并隨之建立了“重所得稅、拒銷售稅”的稅收制度與以信貸為主的消費模式。拒絕累退稅（聯邦銷售稅、增值稅）的選擇限制了美國的財政汲取能力，進而削弱了建設福利國家所需的財政基礎。而針對累進稅中附加福利的稅收優惠政策則直接促進了正式化的私人福利體系的建立與廣泛發展。這最終塑造了美國人以私人信貸來獲取醫療服務等福利保障的消費慣性，導致公民的公共福利需求弱化，亦對公共福利供給產生了擠出效應。區別于歐洲通過擴大財政支出方式來擴大包括福利支出的社會支出的“社會凱恩斯主義”， Prasad（2012：221）將美國的這一福利供給模式稱為“按揭凱恩斯主義”。失衡的稅制與信貸型消費模式同福利制度在發展過程中不斷相互影響、加強與鞏固，最終導致了美國福利國家的政治主張日漸瓦解、公共福利制度建設愈發孱弱。與之對應的是，美國私人福利體系日益繁榮。但是，由于私人福利制度中普惠性和公平性的缺乏，最為脆弱的非正規就業群體和非就業群體幾乎完全暴露于市場風險和社會風險之中（顧昕，2018）。圖2給出了美國這一獨特福利國家發展道路的歷史和邏輯演進路線。

圖2 美國福利制度的發展與演變邏輯

資料來源：作者自制。

總結美國福利體系演變路徑中的經驗教訓，可以得出如下幾點重要啟示。

第一，在美國按揭凱恩斯主義的福利模式下，需求端的信貸民主化不可避免，但信貸民主化并不能讓貧窮者優先受益，而是有利于中高收入階層。和通過稅收優惠即所謂的稅式支出創造的“隱性福利國家”類似，這種私人福利制度具有累退性，既覆蓋不足，也不公平。

第二，美國政府在鼓勵抵押貸款與消費貸款的同時，必然伴隨著由于貸款利息支出抵扣所得稅基而帶來的稅收減少，加上對雇主提供福利實行的稅收減免，這些都進一步降低了政府可用于社會福利支出的財力。“隱性福利國家”雖然能避免直接福利項目所需的行政管理成本，但這些成本并沒有消失。由于各種名目繁多且日益膨脹的稅收優惠大大增加了稅制的復雜性，管理成本實際上由政府轉移到了納稅人和第三方服務提供商身上，同樣擠占了可用于福利供給的資源。

第三，類似美國政府在金融領域推行的新自由主義放松管制措施，在弱福利國家中往往會刺激消費信貸的膨脹，但無法真正滿足貧困人群的福利與脫貧需求。換言之，與福利國家相比，消費國家的興起固然一定程度上有助于經濟增長，但無助于減少經濟不平等（Prasad，2012）。事實上，美國是OECD國家中收入差距最大的國家，而且在發達經濟體中擁有突出的貧困率。盡管一般認為沒有政府干預的市場經濟會產生很多貧困，但美國與其他OECD國家的這種差異看起來并非源自市場。在發達國家中，就初次分配（納稅和轉移支付之前）而言，各國收入差距或者說基尼系數接近。如表1所示，恰恰是通過稅收、社會保障和各類轉移支付等再分配，美國與其他發達國家才明顯拉開差距。正如有學者尖銳地指出，正是美國孱弱的公共福利制度導致了其在發達國家中過高的貧困率（Prasad，2012：250）。這一觀點同學界普遍認同的說法“貧困的根本原因在于政治”不謀而合（Brady，2009；Rainwater and Smeeding， 2004）。

表1 2019年部分OECD國家初次分配收入和可支配收入的基尼系數

資料來源：OECD數據庫，http://stats. oecd. org/ Index. aspx? Data Set Code= IDD。

第四，公共福利制度孱弱、以消費信貸為支撐的私人福利體系，往往更易引發金融危機（Prasad，2012：238—242）。自“大蕭條”和“新政”時期以來，一系列的稅收制度與金融制度發展將美國福利制度導向了私人化之路，信貸由此成為確保福利的主要機制，并共同運行于更大的經濟社會環境之中。福利與金融制度的相互作用不斷引發更大的連鎖反應。消費信貸的蓬勃發展天然要求政府管制的放松，這是體制運行的邏輯結果，并非單純依靠商業利益集團的驅使，或政策制定者的操控（彭華民，2020）。這也就解釋了美國20世紀70年代一個令人費解的政治現象：美國的左派大力支持放松金融管制。其支持放松管制的理由同他們支持弱勢群體的理由一致：信貸促進福利。歸根結底，由于信貸是應對貧困的一種機制，所以放松管制贏得了所有政治陣營的支持（Prasad，2012：221—226）。另一方面，美國并沒有提供信貸之外的替代方案來處理貧困問題。因此，消費信貸這一被視為市場友好型的機制在美國社會中得以持續運行。無論是民主黨總統如卡特和克林頓，還是共和黨總統如小布什，都持續采取措施擴大了“居者有其屋”的美國夢，而且這些做法都沒有遭受到明顯的反對。但是，當經濟危機體現為滯脹時，放大信貸擴張需求無疑會惡化通脹局勢。更重要的是，不發達的福利制度還可能成為金融危機的幫兇，因為它造就了一種政治局勢，其中所有的行動者都支持放松金融管制，以及增加信貸融資購買住房的機會，但這會直接導致危機的爆發。然而，美國式福利制度面臨的重要困局是，過于依賴信貸的經濟需要嚴格的管制以維持經濟平穩，對信貸的旺盛需求卻往往會引發對放松管制的呼吁。由此得出的重要教訓是，有更廣泛公共福利制度的經濟體才是金融更穩定的經濟體，美國顯然不是這樣的經濟體。

（來源：《經濟思想史學刊》2023年第1期，注釋和文獻略）