家庭農場具有效率優勢
雖然上世紀80年代中央決策層為國有農場改革制定的藍圖至今尚未完全實現，但農場的生產組織畢竟以“大農場套小農場”（農工經營的家庭農場）的方式替代了以往的團隊生產和經營。這種制度變革，使得農業生產上的經營決策權和風險責任逐步從國家（農場）轉向了農工，在一定程度上推進了農場剩余控制權和剩余索取權在農工個人身上的對稱配置。因此，曾經長期存在的農工生產積極性不足、工作責任心淡漠的問題顯著化解。尤其是，國有農場與農村相比，農工教育程度較高，勞均農地規模較大，技術培訓、信息供給和農機水利服務能力較強。在按照農村社隊改革的邏輯實現了農場的生產體制轉型之后，這些優勢得以進一步發揮。1998~2015年，農墾農業在土地生產率和勞動生產率上都超過了農村農業。
不過，從激勵和約束機制來看，職工家庭農場尚未成為真正獨立的市場主體，國有農場的經營者也未完全轉變為真正的企業家。尤其值得注意的是，將家庭農場經營方式轉變為公司化模式的沖動，還存在于農墾行政管理系統之中。
梳理國內外農業經濟學家有關生產組織方式的理論探討，在此基礎上闡明以下論點：其一，農業特別是種植業生產的自然生物特性，決定了家庭經營是最適當的生產組織方式。只有在那些技術上能夠降低生產的季節性，同時弱化自然條件隨機沖擊的農業生產分支，采取工廠式的公司制企業形式才可能獲得較高的效率。家庭農場具有效率優勢的本質原因不在于家庭本身，而在于家庭易于適應農業勞動過程的個體性要求。其二，農業中的家庭經營不等于小規模經營，現代家庭農場在耕種面積和產出量上的規模已遠遠超出傳統小農。其三，以家庭農場為組織形式的農業規模化經營，是實現農業現代化的需要。長期保護和鞏固傳統小規模農業，將阻礙農民脫貧和國家整體經濟的發展。
與農村土地的家庭承包制相比，農墾系統的職工家庭農場可以說仍然是國有農場中的一線生產單位，承擔著較重的費用負擔，卻享有較少的經營自主權。我們在實地調查中發現，一線生產者與其耕作的土地相關聯的權利和義務，均未超出一般生產責任制的范疇。這突出地表現為：第一，土地租約一年一簽而且租約不安全；第二，耕種者繳納地租；第三，土地流轉受到農場行政規定的限制。
進一步講，國有農場領導的干部身份沒有改變，他們仍然要由上級組織部門甄選、任免和監督。在屬地化墾區，農場領導干部直接由當地組織部門調配和管理，還可在農場和當地黨政機構之間調換。在這樣的情況下，一般國企經營者中常見的代理問題在農場也同樣難免。此外，在為國有農場管理層設定的績效工資制度下，賦予農場領導干部的剩余索取權只與農場的近期（年度或任期）績效掛鉤，與農場的長遠發展關聯不大。因此，相當數量的國有農場管理者較少關注所在農場的長期效益最大化。加之國有農場的行政管理、社保繳費和公共事業支出負擔沉重，絕大多數場部極少對土地改良投資。農工家庭無論土地經營規模大小，幾乎同樣不為土地投資。這種行為的直接原因表現為農工家庭在子女教育、社保繳費和購置農機項目上支出較大，很少有財務盈余甚至還負債；深層次的制度性決定因素，則明顯地在于土地租期較短而且缺乏法律保障。因此，長期性的國有土地管理制度改革勢在必行。短期內的政策措施，應為賦予租賃并耕種國有土地的農工家庭更安全的使用權和更多的財產權。
實現農業現代化還要使從業者分享本行業增長的收益
眼下，國有農場職工與非職工的一個關鍵區別是，場部只對職工參加城鎮企業職工社會保險（主要是養老保險）承擔企業應負的繳費責任。在養老保險繳費上漲幅度遠超農業增長的情況下，絕大多數地處欠發達和中等發達地區且以農為主的國有農場已經不堪重負。因此，管理層多采取以下兩個辦法減支增收：其一，對于場內新增勞動人口及外來農民盡可能避免給予職工身份；其二，實行“兩田制”。向職工平均分配“身份田”并免收地租，但由職工一力承擔企業和個人的養老和醫療保險繳費責任。余下的農地作為“經營田”（或稱“市場田”），根據面積、區位和肥力等級收取地租。“經營田”或是按照職工人數和持有農場社區戶籍的人數劃檔平分，或是采用競標機制向種田能手集中。
問題是，部分職工也因支付能力薄弱而遭遇養老保險繳費困難。在邊境貧困農場，還因此而產生諸多脫保者（停止繳費、脫離社保）。我們建議，在現有制度框架下采取三項措施緩解這一困難：其一，精簡強制性繳費種類；其二，允許經營家庭農場的職工參照個體工商戶標準繳費，以使養老保險繳費率下降8個百分點；其三，把城鄉居民養老保險中由中央財政承擔的基礎養老金覆蓋面擴展到農場職工，并將此制度與最低生活保障制度相銜接。
我們理解，實現農業現代化的目的不僅在于提高效率，而且還要使全國人民特別是農業領域的從業者分享本行業增長的收益。因此，課題組通過對鄉村社區公共服務籌資制度的研究，觀察農場社區在政府分配公共資源過程中的所得多寡以及社區人口分享基本公共服務的狀況。從現有文獻和我們的實地調查可知，2003年稅費改革之后，農村社區基礎設施建設和公共服務供給主要依靠政府投資和撥款。村級基本公共服務供給水平不再取決于村莊財力，但國有農場社區卻不然。我們對財力強弱不同的農場和村莊加以分組，對不同組別的農工家庭和農戶的自來水普及率做了兩兩對照分析。結果顯示，在財力較弱的農場組，農工家庭的自來水普及率還不足53%，低于所有對照組。造成這種現象的制度性原因在于，國有農場以其現有的企業身份，難以對接國家行政管理體系，以致在政府行政系統分配公共資源的流程中處于邊緣地位。在國家的生產性投資項目分配中，情形也大致如此。
從農地管理、勞動與社會保障等方面入手
從上述分析結果可見，有必要繼續推進國有農場在農地管理、勞動與社會保障和行政管理體制等方面的綜合性制度改革。
第一，分離國有土地的管理權和經營權。土地使用權流轉的行情已經顯示，土地租賃價格主要取決于地塊區位和肥力，與流轉地塊的所有權性質無關。進一步講，英國的共有土地管理經驗說明，土地的權利可以分解為多個層面，共有和私有權利可以在同一地塊上并行不悖。中東歐國家專門設立國有土地管理機構的一系列做法也表明，這些管理機構在出售或出租國有土地的過程中偏重兩點：一是不以售價或租金最大化為目標，而是保證土地得以可持續利用，并防止地塊碎片化；二是選擇具備知識、技術和經營能力優勢的農民購買或租種土地。這些做法無疑有助于順應農業生產的自然生物特性，確立家庭農場經營體制。
第二，推進國有農場的行政體制改革。國有農場的管理機構轉為鄉村基層政權組織，依然可以作為國家土地所有權的代表，行使對土地資源的管理。家庭農場所需的生產性服務，國有農場已有的專業服務隊、合作社及其他市場組織同樣可以提供。除了負有屯墾戍邊、穩定社會和維護國家統一使命的農墾組織，如新疆生產建設兵團，其余以職工家庭農場經營為支撐的國有農場只有轉換單位身份，才有可能使其社區及人口順暢地融入屬地當前的社會經濟治理系統，并在國家推進基本公共服務均等化的過程中分享他們應得的福利。
第三，國有農場轉換單位身份必將觸動管理人員和職工現有的利益，因此必須設置過渡期并制定相應的補償措施。我們建議，根據聯合國《2030年可持續發展議程》，設定基本公共服務標準，由國家為鄉村社區提供底線財政保障，以便提高中西部地區農村和農場的社區基礎設施和公共服務水平。在過渡期間，還需中央職能部門在下達惠農文件時特別提示，政策對象包括國有農場。
第四，為了增強整個中國農業的競爭力，還需國家和社會共同努力，培養與土地規模經營相適應的職業農民。一方面，創造足以提高務農勞動者社會經濟地位的制度環境，使農業勞動者和非農勞動者在具有同等人力資本水平和工作表現的條件下，有可能獲得大體相當的收入和社會保障；另一方面，由國家采取立法措施，重構農業職業教育和繼續教育體系，強化農業人力資本投資。事實上，擴大土地經營規模與培養和吸引高質量的職業務農勞動力，是農業現代化進程中相輔相成的兩個方面，因而也可以說是帶有普遍性的農業發展戰略。
（本文摘自《中國農業現代化中的制度實驗：國有農場變遷之透視》一書，有刪減）
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